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PPP与政府购买服务解析(系列之二)——关公战秦琼—再议“泛化政府购买服务”

2016.08.12 刘世坚

近期PPP圈内最热门的话题是什么?当然是PPP大战政府购买服务。今天大家就此做个小结:


一、政府购买服务违法吗?


在目前的法律框架之下,如果PPP模式不违法,那么政府购买服务也就不存在违法问题。即便是在实操层面,地方政府借政府购买服务挣够政绩,同时轻松摆脱PPP的百般约束,也很难说有何违法之处。如果一定要说目前的政府购买服务存在违法或违规问题,大家认为仅限于以政府购买服务之名,采购纯粹的工程。而这与大家想集中讨论的,政府购买服务对PPP模式的冲击或在一定程度上的取代,并无直接关联。


二、不违法还不能搞吗?


政府购买服务虽不违法,但因其不甚清晰的边界,以及趋于任性的应用,已经使得其在一定程度上出现泛滥化和扩大化的问题,并明显有违近两年来的主流政策导向,即PPP模式。以《关于推进交通运输领域政府购买服务的引导意见》为例,如果类似逻辑的文件在各行各业推而广之,普遍应用,将置PPP及特许经营于何地?
 
三、政府购买服务和PPP有无交集?


不是所有的政府购买服务都必须搞PPP,但也不是所有的政府购买服务都不需要搞PPP,二者之间有交集,而交集部分就是必须搞PPP模式的政府购买服务项目。至于这个交集的划分标准以及相关法律依据,目前看起来仍有较大分歧。个人建议通过高位阶的立法来解决这些分歧,而不建议通过部门规章予以暂时的、小范围的有限统一,否则后患难除。


四、泛化的、被滥用的政府购买服务的毛病到底出在哪儿?
泛化的、被滥用的政府购买服务,在本文中暂且称为“泛化政府购买服务”。它的毛病到底出在哪里?地方政府改还不行吗?难!为什么难?看一下PPP的若干核心要求(虽然不一定都能落实到位,实际上也不可能,因为GDP最大)就知道了:


?10%的天花板
?两个论证
?实施方案
?对融资平台企业和当地国企作为社会资本方的限制
?融资平台企业是否可以借机融资?


以上几点,就是PPP和泛化政府购买服务之间的本质区别点所在,如果前者变得像后者一样简单易行,或者后者变得像前者一样复杂繁琐,那么它们都不会再是它们自己。
 
五、PPP立法迫在眉睫


说到这里,又要开始唠叨PPP的顶层设计问题了。“二法并一法,一法之下实行双轨制管理”的PPP立法理念,个人认为还是值得重点研究的。而所谓双轨制,除特许经营一轨以外,另一轨就是政府购买服务类的PPP项目。用条例来规制此类问题,应该比部门规章更为妥当。


 



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