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真伪PPP之再思考

2016.05.18 刘世坚

近期参与特许经营立法相关事宜,受教于各路大咖的真知灼见,再结合2014年以来的各地项目实践,对真伪PPP这个议题有了更多认识,写下来与诸位分享。
 
真伪PPP之辩的前提,应该是真假PPP都确实存在,就好比《西游记》里的美猴王与六耳猕猴、《水浒传》里的黑旋风与李鬼。以目前法律法规及项目实操情况而言,大家感觉真的PPP到底是什么并不算特别清楚,反倒是之前的特许经营,经过二十余年的实践打磨,内涵和外延都相对清晰。尽管如此,这也并不妨碍大家思考真的PPP到底应该如何。以下,本文拟从业内已经基本达成的共识或准共识层面,对真伪PPP及相关问题进行探讨。
 
、违背初衷,盲目圈钱圈地的
 
中国式PPP的初衷,即便是从上个世纪九十年代说起,也应该不限于单纯的融资。2004年之前,前国家计委及外经贸部主导的BOT模式,除了吸引外商投资之外,也有引进先进技术及项目管理经验的考量。2014年之前,前建设部推动的市政公用事业领域内的特许经营项目实践,又何尝只是一场地方政府圈钱运动?时至今日,发改与财政两大部委在PPP模式推广方面各有侧重,一则为了推动投融资机制改革,一则为了消解地方债务危机,同时抱有转变政府治理模式之良好期待,但初衷其实是相当现实而简单的,那就是既要稳增长,又要调结构,其他模式似乎难当此任,PPP被寄予厚望,成为主要抓手之一。
 
总之,PPP的初衷从来都不是单纯的融资,PPP模式沦为单纯的融资工具,显然有违PPP模式主导者的初心。如果仅从圈钱角度出发,PPP项目各方的思维及行为异化即不可避免。地方政府看重融资效率及成本,而漠视项目可行性、全生命周期监管及后续违约成本;社会资本追求圈地效应,看重短期获利后尽快离场,而无心专注项目的长期运营及维护。受此二者影响,融资机构或财务投资人的反应就很直接了,那就是偏爱各种增信手段及固定回报安排,而对针对项目本身的融资产品及交易结构设计意兴阑珊。
 
伪PPP排行榜第一名,非盲目圈钱圈地、不计后果的PPP莫属。
 
二、私相授受,损害公共利益的
 
目前市场上存在不少地方政府与潜在投资人提前协商、私相授受的情况及案例,个中原因比较复杂,总结起来主要有以下几点:
 
其一,PPP的操作规则较以往复杂,并存在模糊地带,各路玩家或多或少都有摸着石头过河的感觉,提前接触和协商在很大程度上有助于游戏规则的最终形成。
 
其二,综合类、非经营性的PPP项目居多,地方政府(包括部分咨询机构)对于项目边界条件、风险把控及市场接受程度缺乏概念,需要通过寻找和确定潜在投资人的方式来辅助决策。
 
其三,PPP项目出现新玩家(如财务投资人),交易结构的复杂程度及不可复制性大大增加,前期洽商在一定程度上存在必要性与合理性。
 
其四,纯粹的利益驱动,通过不正当竞争的手段获取项目,甚至存在地方保护、劣币驱逐良币的情况。
 
以上种种,在现有的法律法规框架之下,不可避免的都具有妨碍竞争的嫌疑,但是否真正构成对公共利益的损害,则不宜一概而论。反过来看,机械地否定前期接触与协商的合理性,为了形式上的“三公”原则而闭着眼睛进行招标或政府采购,就一定有利于保护公共利益了吗?从法律法规的层面规定市场测试或其他类似流程,修明渠而绝暗道,才是切实解决此类问题的方向。
 
无论如何,通过暗箱操作的办法,制定有利于一方投资人的项目边界条件,并对项目本身及公共利益构成实质性损害的,在伪PPP排行榜上位居第二。
 
三、协议失衡,掉进优势陷阱的。
 
大家一直强调,PPP的基本内涵是“政企合作、伙伴关系、风险分担、收益共享”。而这些内涵的体现与落实,则有赖于PPP项目协议的具体条款与条件,有赖于其内在平衡、稳定和可实行性。PPP项目的任何一方,如果滥用其优势,并强加于项目协议(例如拒不承担其更有能力控制的风险、强求不切实际的补偿或调价机制、缺乏中立性的争议解决办法等),则极有可能对项目的合作基础造成侵蚀与伤害,使得项目掉进所谓的“优势陷阱”,最终无法自拔。
 
这样的一些PPP项目,虽然在形式要件上能够满足合规要求,比如按部就班地完成实施方案编制、资格预审、公开招标或竞争性磋商等程序,从表面上看完美无瑕,但实际上隐患极大,其最终达成的项目边界条件及协议文本,对项目本身不利,无助于交易目的的实现,并最终损害公共利益,造成双输、多输局面。
 
因为边界条件不合理,项目协议失衡,而使得项目掉进优势陷阱的,将导致项目在各方面缺失PPP模式的基本内涵,即便其在操作流程上无懈可击,也不能免于伪PPP排行,暂列第三。
 
四、刻舟求剑,忽视市场反应的。
 
刻舟求剑的典故此处不赘。主要想表达的意思,是建议给予市场足够的敬重与空间,不要过早地、泛泛地否定一些在PPP项目里已广为应用的商业模式及交易结构,如“明股实债”、“固定回报”、提前回购或转股等,以避免催生各类灰色操作,给市场带来扭曲效应,反而不美。
 
具体来讲,BT不好,拉长版的BT(或称BTO)就好吗?对于有些项目,老老实实地走BT的路子并不一定就是坏事。明股实债不行,把财务投资人一直绑在项目上现实吗?倘若确实此路不通,存在合规风险,很多财务投资人就只能放弃参与PPP项目了。“保底水量”若被视为固定回报,可用性服务费和运营服务费就能让政府付费的风险大大降低吗?实际上,很多地方政府连“保底水量”是什么都没搞清楚,就急于给它扣上“固定回报”的帽子,急于摈弃一些已被证明为行之有效、合情合理的协议安排,这样对项目的顺利实施真的好吗?
 
主管部门出于引导PPP良性发展、规范市场乱象的初衷,对PPP模式的具体运用划出一些“禁区”,用心良苦,可以理解。很多与之相关的思路与做法,也是对症下药,疗效颇佳。但是,对于那些市场已经做出负面反应,并出现明显不适或抗药性的药方,与时俱进地加以调整,应该也是符合主管部门初衷的做法。与之相反,无视客观情况变化,刻舟求剑式地套用一些理论、概念或公式,从而对PPP项目的交易结构造成扭曲效应,并催生各类灰色操作的,既与主管部门的本意不符,亦与PPP所倡导的物有所值、合作共赢的理念相悖,也可被纳入伪PPP的一种,排名第四。



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