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《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》简评

2016.05.13 刘世坚 孙建钢 张颖 孙丕伟 刘璇 李润泽 李新杰 陈侃

长期以来,中国并无规范和引导境外非政府组织(下称“境外NGO”)在境内活动的专门立法。由此导致境外NGO法律地位不稳定,无法开展正常的合作和交流。《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》(下称“《管理法》”)自2015年4月开始向社会公开征求意见,历经一年时间,于2016年4月28日经第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过,并将于2017年1月1日起实施。《管理法》共计七章54条,系统地规定了境外NGO在境内开展活动的管理制度及法律责任。以下大家将对《管理法》的主要内容及《管理法》对境外NGO在中国发展的影响做简要分析。


一、《管理法》的主要内容


1. 境外NGO范围和活动领域


(1)境外NGO范围


根据《管理法》规定,境外NGO是指在境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利、非政府的社会组织。定义排除了境外学校、医院、自然科学和工程技术的研究机构或者学术组织,对于该等组织与境内学校、医院、自然科学和工程技术的研究机构或者学术组织开展的交流合作,规定按照国家有关规定办理。


(2)活动领域


根据《管理法》规定,境外NGO在中国的活动领域仅限于在公益事业领域,包括经济、教育、科技、学问、卫生、体育、环保等领域和济困、救灾等方面。


2. 登记和备案


《管理法》明确了境外NGO在华开展活动的两种方式:经登记设立代表机构、或经依法备案开展临时活动。


(1)代表机构设立登记


申请设立代表机构的境外NGO需满足以下条件:在境外合法成立、能够独立承担民事责任、章程规定的宗旨和业务范围有利于公益事业发展、在境外存续二年以上并实质性开展活动等。


境外NGO设立代表机构登记需先取得业务主管单位的同意,业务主管单位为国务院/省级人民政府的有关部门和单位。登记管理部门为公安机关。


(2)临时活动备案


未设立代表机构的境外NGO直接在中国境内开展临时活动应当与中方合作单位(中国国家机关、人民团体、事业单位、社会组织)合作进行,由中方合作单位负责办理审批手续,并在开展临时活动十五日前向其所在地的公安机关备案(在赈灾、救援等紧急情况下,备案时间不受提前十五日规定的限制);临时活动期限不超过一年,确实需要延长期限的,应当重新备案。


3. 境外NGO境内活动规范


《管理法》主要从以下几方面对境外NGO在境内的活动作出了规定:


(1)年度活动计划备案及工作报告年检


《管理法》要求,境外NGO代表机构应当于每年12月31日前将下一年度活动计划报业务主管单位审查,之后报公安机关备案;并在每年1月31日前向业务主管单位报送上一年度工作报告,经业务主管单位出具意见后,于3月31日前报送公安机关,接受年度检查。


(2)活动资金来源


境外NGO在境内活动的资金包括境外合法来源的资金、中国境内的银行存款利息及中国境内合法取得的其他资金,不得在中国境内进行募捐。


(3)资金收付账户


设立代表机构的境外NGO应当通过在公安机关备案的银行账户管理用于中国境内的资金;开展临时活动的境外NGO应当通过其中方合作单位的银行账户管理用于中国境内的资金,并实行单独记账,专款专用。


(4)会计、审计、税务、外汇、人事


《管理法》要求,境外NGO代表机构应当实行中国统一的会计制度,聘请具有中国会计从业资格的会计人员依法进行会计核算;其财务会计报告应当经中国境内会计师事务所审计;应依法办理税务登记、纳税申报和税款缴纳等事项;按照中国有关外汇管理的规定办理外汇收支;聘用的工作人员信息需报业务主管单位和公安机关备案。


(5)不得发展会员


近年来,有“离岸社团”,“山寨社团”以发展会员、收取会费为手段在境内敛财,极少数的组织借社团之名从事危害国家安全、利益的活动。 此次《管理法》明确,境外NGO代表机构、开展临时活动的境外NGO不得在中国境内发展会员。


但考虑到原来一些境外自然科学的学会曾在中国发展过会员,中国的专家、学者、科学家加入了该学会,因此《管理法》规定境外NGO不得在境内发展会员,但国务院另有规定的除外。 


(6)不得设立分支机构


由于《管理法》允许境外NGO在境内设立代表机构,因此立法者认为境外NGO没有必要在境内设立分支机构。考虑到原来有一些国外的自然科学的学术机构、学术单位曾经在中国设立分会,《管理法》规定境外NGO不得在境内设立分支机构,但国务院另有规定的除外。 


(7)活动限制


《管理法》规定,境外NGO在中国境内不得从事或者资助营利性活动、政治活动,不得非法从事或者资助宗教活动,不得危害中国的国家统一、安全和民族团结,不得损害中国国家利益、社会公共利益和公民、法人以及其他组织的合法权益。


4. 监督管理


《管理法》对境外NGO在华活动实施多重管理:


(1)公安机关负责境外NGO代表机构的登记、年检、临时活动的备案、违法行为的查处。

(2)国家安全、外交外事、财政、金融监督管理、海关、税务、外国专家等部门按各自职责对境外NGO的活动进行监督管理。

(3)业务主管单位负责对境外NGO设立代表机构、变更登记、年度工作报告提出意见,协助公安机关等部门查处境外NGO及其代表机构的违法行为。

(4)国务院反洗钱行政主管部门对境外NGO代表机构、中方合作单位以及接受境外NGO资金的中国境内单位和个人遵守反洗钱和反恐怖主义融资规定的情况进行监督管理。


5. 法律责任


《管理法》规定对境外NGO违法行为的处罚包括警告、责令限期停止活动、没收非法财物和违法所得、吊销登记证书、取缔临时活动等;对直接责任人员的处罚包括警告、拘留等。


《管理法》还特别规定,对于从事危害国家安全、国家利益等活动的境外NGO,公安部门可以将其列入不受欢迎的名单,并禁止其在中国境内再设立代表机构或者开展临时活动。如境外人员违反《管理法》规定的,有关机关可以采取限期出境、遣送出境或者驱逐出境等处罚措施。


二、《管理法》对境外NGO在中国发展的影响


1. 代表机构登记


在《管理法》出台之前,明确针对境外NGO登记的全国性规定只有《基金会管理条例》(下称“《基金会条例》”)和《外国商会管理暂行规定》(下称“《商会规定》”),但《基金会条例》仅适用于境外基金会在境内设立代表机构,《商会规定》仅适用于外国商业机构在境内设立的非营利性团体,对于其他形式存在的境外NGO,并无专门的法律规定。 


受限于申请条件和主管部门的态度,境外NGO往往很难在民政部门取得民办非企业单位或者社会团体的设立登记。因此,实体登记问题成为众多在中国开展活动的境外NGO最关注且最难解决的问题。 受此影响,境外NGO在人员、税务、独立开展活动等方面,均受到一定的限制。


根据《管理法》规定,境外NGO在中国境内开展活动,只能通过两种方式,一种是经登记设立代表机构,一种是以备案的方式开展临时活动。


就设立代表机构而言,《管理法》明确了由公安机关进行登记,而在此之前,境外基金会境内代表处、外国商会的设立登记均是民政部门负责 。因此,《管理法》出台后,公安部境外非政府组织管理办公室负责人郝云宏在答记者问中说明,“对已经在民政、工商部门登记的境外非政府组织,要有一套过渡的办法,使他们衔接到新的法律当中”。可预计在《管理法》正式实施(2017年1月1日)之前,相关部门将会对境外NGO登记过渡问题出具具体实施意见。


2. 业务主管单位和活动领域目录


在《管理法》出台之前,针对境外NGO业务主管单位及活动领域的规定几乎是空白。尽管《基金会条例》规定境外基金会代表机构的设立应取得业务主管单位的同意,业务主管单位对于境外基金会代表机构的活动、财务等均有一定的管理权,但众多境外NGO却并不了解哪个机构为其“业务主管单位”。同时,境外NGO的活动领域由于缺少专门的规定,使其活动的合法性存在先天缺陷。


根据《管理法》规定,公安部门将制定境外NGO活动领域和项目目录,公布业务主管单位名录。因此,《管理法》的出台进一步规范了目前境外NGO在中国活动和管理的无序状态,有利于境外NGO依法在中国开展活动。但也应注意由于相关目录并未出台,并不排除公安部门会扩大境外NGO不得进行活动的“禁区”,限制境外NGO的活动领域。同时,如果业务主管单位无法尽快针对应归其管理的境外NGO出台具体的监管规定,将不利于境外NGO迅速依法开展活动。


3. 接受捐赠管理收紧


在《管理法》出台之前,针对境外NGO在中国组织募捐、接受捐赠的规定见于《基金会条例》第二十五条:“境外基金会代表机构不得在中国境内组织募捐、接受捐赠”。究其原因,是因为“从监管者的角度出发,中国允许外国慈善基金会在境内设立代表处的目的在于利用境外资金在境内从事慈善活动,如果中国代表处接受了境内的捐赠,则民政部会认定该外国慈善基金会没有在境内开展活动的经济能力,因而其中国代表处也没有必要继续存续,民政部有权责令其关闭。” 


尽管有上述规定,境外NGO出于在中国开展活动的目的,往往采取一些曲线救国的方式,例如与境内基金会合作共同发起项目接受捐赠,或者与境外NGO总部、捐赠人签署三方协议接受捐赠,或者由捐赠人定向捐助特定项目等。 这些方式尽管存在一定的违规风险,但实践中却大量存在。


《管理法》出台后,再次明确了境外NGO在中国境内不得进行募捐,其在中国境内开展活动的资金来源仅限于:境外合法来源的资金(主要为境外NGO直接拨款)、境内银行存款利息、境内合法取得的其他资金。


为了监管境外NGO的资金使用,《管理法》强调了账户管理,即设立代表机构的境外NGO其银行账户应在公安机关备案,开展临时活动的境外NGO只能通过其中方合作单位的银行账户进行活动,且应专款专用,除此之外,境外NGO、中方合作单位、个人不得以任何形式在中国境内进行项目活动资金的收付。同时,《管理法》规定,境内任何单位和个人不得接受未登记代表机构、开展临时活动未经备案的境外NGO的委托、资助,代理或者变相代理境外NGO在中国境内开展活动。


从前述规定可以看出,主管部门对于之前存在的间接募捐方式应有所了解,因此制定了针对性的管理规定,杜绝了境外NGO境内进行募捐的途径。


除上述内容之外,《管理法》对境外NGO的业务活动管理、人员管理、财务管理等方面均有一定的加强。


《管理法》作为我国第一部专门规范境外NGO境内活动的法律,填补了我国在该领域的立法空白。但由于《管理法》刚刚出台,内容比较原则,还有待主管部门制定具体的实施细则。但可以预见,《管理法》的出台是主管部门对境外NGO在中国多年活动实践的回应,将对境外NGO在境内的活动产生深刻影响,对此,大家将拭目以待。

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