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政府与社会资本合作模式各地新规盘点

2015.01.07 刘世坚 黄山 蔡咖娣

2014年9月份以来,国内部分省市相继出台与政府和社会资本合作(PPP)模式有关的政策,并在各自辖区范围内先后推出大批PPP试点项目。一时间,此轮由国务院倡导、财政部与国家发改委牵头推动的PPP浪潮呈现出迅速升温的态势。之前尚持观望态度的一些地方政府、投资人及金融机构也开始转变思路,跃跃欲试。但从实务操作的角度来看,相关各方对PPP模式的理解及诉求均存差异,对于PPP模式在不同地域、行业及项目层面如何落地更是众说纷纭。有鉴于前建设部2004年126号令颁布之后,国内各省市以之为基本模板广泛制定并推出相关地方性法规及政府规章,而市政公用事业特许经营模式即以此为依据在全国范围以内得以大规模推广与实践的经验,大家认为,在对与PPP相关的部委规章保持充分关注的同时,也应当对紧密跟进的相关地方性法规及政府规章予以密切跟踪和研究。为各地PPP项目的发起、实施和顺利落地之目的,这是必须要做的功课。


一、   新规一览


根据目前可以公开获得的信息统计,截至2014年底,国内各省市已经正式出台的PPP新规(下称“地方PPP新规”)如下:


1、          福建省:《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的引导意见》,福建省人民政府2014年9月6日发布。


2、          河南省:《河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的引导意见》,河南省人民政府2014年11月27日发布。


3、          江西省:《江西省人民政府关于鼓励社会资本进入社会事业领域的意见》,江西省人民政府2014年11月27日发布。


4、          山东省:《关于做好城镇基础设施建设PPP试点项目推荐工作的通知》,山东省住房城乡建设厅、山东省财政厅联合印发,2014年12月3日。


5、          河北省:《河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)模式的实施意见》,河北省人民政府2014年12月17日发布。


6、          湖南省:《湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的引导意见》,湖南省财政厅2014年12月19日发布。


7、          四川省:《四川省“政府与社会资本合作”项目管理办法(试行)》、《四川省财政厅关于支撑推进政府与社会资本合作有关政策的通知》,四川省财政厅2014年12月22日发布。


8、          安徽省:《安徽省城市基础设施领域PPP操作指南》,安徽省住建厅,2014年9月发布;《安徽省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的意见》,安徽省财政厅2014年12月发布。


9、          江苏省:《江苏省关于推进政府与社会资本合作(PPP)模式有关问题的通知》,江苏省财政厅2014年12月发布。


10、        浙江省:《关于切实做好鼓励社会资本参与建设运营示范项目工作的通知》,浙江省人民政府办公厅2014年12月发布。


11、        昆明市:《昆明市人民政府关于鼓励和引导社会资本参与基础设施等领域建设的实施意见》,昆明市人民政府2014年11月发布。


12、        青岛市:《青岛市发改委关于鼓励和引导社会资本参与投资基础设施等领域项目的实施方案》,青岛市发改委2014年12月27日发布。


除上述省市之外,很多尚未正式出台PPP相关政策文件的地区,如重庆、贵州、吉林、山西、陕西、黑龙江等地也已经推出了PPP试点或向社会资本开放的各类项目。


值得注意的是,相比于热情高涨的财政系统,各地发改部门对于PPP模式的推广工作显得比较“沉着”,在具体规则制定方面也没有太多举措。以上12条地方新规当中,仅有江西省和青岛市两地的规定是由当地发改部门牵头制定的。


二、   主要看点


可能是受财政部和国家发改委有关文件的正面影响,或仅仅是出于上行下效的惯性,前述地方PPP新规对政府与社会资本合作模式的基本理念和原则的认识还是比较统一的,即以政企合作、风险共担及合理回报为基础,在评估阶段强调公平竞争、择优选择、物有所值,实施阶段则注重绩效评价、信息公开和契约精神。虽然它们的行文格式互不相同,但实际内容却颇有重叠之处,多是对相关部委文件(特别是财政部文件)要点的完整复述或有限发挥。具体而言,只要抓住以下几个主要看点,这些地方PPP新规的主要内容基本可以一览无余。


1、          发布单位


地方PPP新规当中有5个由省级人民政府发布,另有5个由省财政厅(或与住建厅联合)发布,还有2个由市政府或市发改委发布。除了从互联网上尚不能获得其完整内容的几个地方(江西、浙江、安徽、昆明)文件之外,几个由省级人民政府(福建、河南、河北)发布的PPP新规,均明确提及特许经营和/或特许经营协议,而其它文件则对此采取回避态度。这个差异虽然并不明显,初看起来似乎也不是那么要紧,但其实不然,并将直接关系到各地PPP项目今后的具体实施与落地。下文将就此做进一步的阐述与分析。


2、          政策依据


凡是由省级人民政府发布的PPP新规(如河南、河北、福建,下称“省政府文件”),其政策依据均包括中共十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神,或同时援引《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称“国发43号文”)。而凡是由省财政厅发布的规定(如江苏、湖南、四川,下称“财政厅文件”),则主要以国发43号文和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(下称“财金76号文”)为依据,也有同时援引财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(下称“财金113号文”)的文件(如四川)。


无一例外的是,地方PPP新规均未提及《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的引导意见》(下称“国发60号文”),以及《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的引导意见》(下称“发改2724号文”)。结合各地新规对PPP项目运作流程及组织等内容的规定来看,其目的似乎在于为PPP项目的发起、审批及实施另辟蹊径,使之以有别于传统项目审批的模式进行试点和推广。如果确实如此,则仍然面临一个与现有项目审批制度相抵触的问题,实际效果如何,仍有待观察。


3、          项目发起和准备


在项目发起和准备环节,地方PPP新规都明确要求建立项目库或项目储备库,并规定必须进行项目的前期论证或评估论证,不同之处在于项目库的设立主体,以及项目评估论证方式。省政府文件下的项目库设立主体为各级政府,而财政厅文件则为省财政厅或PPP中心(江苏)。财政厅文件均强调适用“物有所值”评价方法,并开展财政承受能力论证,省政府文件则没有规定特定的评价方法,而是强调要对项目“资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析”。


在项目实施方案的制定方面,省政府文件(福建、河北)规定由授权组织实施单位制定PPP实施方案,并拟定特许经营草案,经询发改、财政、建设、国土、环保、价格等部门意见后报同级政府批准;而财政厅文件对此则无特别细化的规定,仅提及实施方案应由同级政府批准并报财政部门(四川、江苏),且均未提及特许经营草案。


此外,四川、江苏两地的财政厅文件明确允许社会资本推荐或发起PPP项目,对财金113号文下相关规定作出了正面响应。


考虑到以上省市此前均在市政公用行业或更广泛领域内颁布过特许经营管理办法或条例,并仍然保持有效。对于今后实施的PPP项目,如果涉及特许经营或与之有关的安排(如下文述及的招标或采购),则不可避免地会面临一个PPP新规与特许经营法规之间相互兼容的问题,需要予以关注。


4、          项目招标或采购


地方PPP新规基本上都将《政府采购法》作为PPP项目选择社会投资人时必须遵循的法规,仅有福建省的文件提到《招标投标法》。河南、福建、安徽等省只规定了“招标”一种方式,而湖南省则放宽至“公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等政府采购方式”,四川、江苏两省仅要求“公开、公平、规范”地进行PPP项目采购。


5、          项目协议


在项目协议结构方面,各省体现出不同思路。福建、河北两省规定由政府授权的投资主体与PPP项目的其他参与方签订PPP“项目合作协议”,设立PPP项目企业,并由该企业与政府或有权主管部门签订“特许经营协议”。同时,项目合作协议和特许经营协议应报同级财政部门备案。


河南、四川、江苏等省规定由项目实施机构或各级政府(河南)与社会资本方签订“项目合同”,江苏省还进一步规定,在PPP项目企业设立之后,该企业应“与项目实施机构重新签署PPP项目合同,或签署承继PPP项目合同的补充合同”。


湖南、河南两地还提出要制定标准化的PPP项目合同文本。


6、          项目实施与监管


在PPP项目的实施与监管层面,地方PPP新规均强调财政部门应从政府监管和履约等方面发挥作用,并为项目提供必要的资金或政策支撑,同时做好债务风险管理工作。湖南、江苏两地还专门强调要重点做好融资平台企业向PPP项目转型的风控工作。


为此,部分省份已经设立相应的组织机构,比如河北省推广政府和社会资本合作(PPP)模式领导小组、河南省政府和社会资本合作模式推广运用工作领导小组、湖南省政府和社会资本合作(PPP)模式试点工作领导小组等,其办公地点都设在省财政部门。


7、          优惠政策


河南、湖南、江苏等省PPP新规均直接参考财金76号文,提出“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定”,“从‘补建设’向‘补运营’逐步转变,探索建立动态补贴机制,将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑”。其他省份(河北、福建、四川)的文件尽管没有直接拷贝上述文字,但也不同程度体现了“补运营”的思路,并强调要给PPP项目融资提供支撑。


相比之下,四川省财政厅在PPP项目优惠政策方面给出的干货最多,与国发43号文、国发60号文及财金76号文的精神比较吻合,并对业界关注的PPP的Public(政府)一端如何实质性参与PPP项目的问题提出了相对具体的初步答案,未来很有可能被国内其他省市所借鉴。


《四川省财政厅关于支撑推进政府与社会资本合作有关政策的通知》(川财金[2014]85号)包括以下主要内容:


(1)                 PPP专项资金。由省财政设立,用于前期费用补助、建设融资成本费用补助、运营补贴,并对PPP项目成效显著的市县政府实施奖补;


(2)                 引导投资基金。由财政资金通过股权投资方式,参与并引导企业或私募基金管理人发起设立,专项用于PPP项目;


(3)                 贷款与担保。省级财政通过提供奖励和风险补偿鼓励金融、担保机构参与PPP项目;


(4)                 债券。通过分配地方政府债券额度为PPP项目提供支撑;


(5)                 预算。将PPP项目中必要的政府付费和运用补贴纳入预算,并建立跨年度预算调整机制,实现财政“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理要求;


(6)                 税收优惠。根据具体行业不同,对PPP项目给予不同程度的企业所得税、营业税、城镇土地使用税、土地增值税的减免。


三、   详细内容


地方PPP新规的具体内容较为庞杂。为便于对照了解,大家将河南、河北、湖南、江苏、福建和四川等六个省份的PPP政策文件的内容作了一个摘要式总结,作为本文附表,谨供参考。


四、   小结


总的来看,地方PPP新规大都源于国发43号文和财金76号文,其关注的焦点也主要在于地方债务管理和预算制度改良,而对国发60号文大力倡导的投融资机制改革与创新的呼应明显不足(福建、四川、江西、青岛等地略好)。对于PPP项目的遴选、实施、监管和政策支撑等事项,受益于过去近二十年的特许经营项目的实践经验,以及财政部与国家发改委近期发布的相关引导意见,地方PPP新规均体现出较为系统的思路,但对于不同行业、不同类型的PPP项目的回报模式及退出机制则考虑欠周,或避而不谈。对一些已在大量项目实践当中暴露出来的重大问题(如法律冲突、融资方式、环境成本付费、转移支付等),大部分地方PPP新规(四川、青岛除外)也未能提出切实可行的解决思路或方案,甚至没有为之预留出必要的通道。


资本的本性在于逐利,政府则需要考虑社会效益与经济效益之间的平衡。为了吸引社会资本更加广泛地参与各地PPP项目(特别是那些收益无法覆盖成本的项目)的投资、建设和运营,并确保项目质量,实现政府、社会资本和项目受众三方共赢的局面,“头痛医头、脚痛医脚”式的改革显然已经不堪大任。作为此轮PPP模式推广的切入点之一,地方债务风险的化解和预防自然有其不可替代的作用,但是如果将其作为PPP模式推广和实施的终极目标,并以之为中心进行相关的顶层设计和制度安排,则恐有差之毫厘,谬以千里之忧。

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