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新《民促法》配套政策重点解读系列之一:湖北篇

2018.03.20 余苏 余媛姗

湖北地处华中,有史以来都是教育盛行之地。至2015年底,湖北省有各级各类民办学校5364所(含幼儿园),占全省学校总数的35.35%;民办学校在校生168.63万人,占全省在校生总数的18.74%;民办学校教职工15.50万人,占全省学校教职工总数的21.09%,民办教育已成为湖北教育事业的一支重要力量。在旧《民办教育促进法》(以下简称《民促法》)修改决定颁布之后不久,业界就有湖北省地方政府意见所谓征求意见稿流出,从中已经可以看出湖北省的若干规定非常具有创新性。2017年12月20日,湖北省人民政府正式发布了《省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》(鄂政发〔2017〕62号,以下简称“《湖北省意见》”),该意见体例结构上共分为九个部分二十八项,较《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕81号)(以下简称“《国务院若干意见》”)的七部分三十项更为精炼。《湖北省意见》就若干大家普遍关注的重点问题给出了独具特色的解答,为其他尚未发布实施意见的省市做出先锋表率,非常值得研读。


大家先通过下图全面了解《湖北省意见》的基本框架,并关注已标示的重点部分。


湖北省民促意见


加强党对民办学校的领导

(一)加强党对民办学校的领导

(二)加强和改进思想政治教育工作

畅通社会力量进入教育领域渠道

(三)实行宽松准入

(四)完善退出机制

建立分类管理制度

(五)严格实行分类管理

(六)依法依规办理登记

(七)规范学校属性变更

(八)确保平稳安全过渡

实行差异化扶持政策

(九)创新财政扶持方式

(十)创新土地供给方式

(十一)落实税收优惠政策

(十二)创新金融支撑方式

稳定和优化教师队伍

(十三)健全教师合理流动机制

(十四)健全教师专业发展机制

(十五)健全教师工资增长和社会保证机制

充分落实办学自主权

(十六)落实招生自主权

(十七)落实收费自主权

依法保障办学权益

(十八)保障举办者合法权益

(十九)保障学校法人财产权

(二十)保障学生合法权益

加快现代学校制度建设

(二十一)完善学校法人治理机构

(二十二)健全财务资产管理制度

(二十三)切实规范办学行为

(二十四)落实安全管理责任

提高管理和服务水平

(二十五)认真落实部门职责

(二十六)提升政务服务水平

(二十七)健全监督检查机制

(二十八)加强舆论宣传引导


由图可知,《湖北省意见》在分类管理、土地供给、教师队伍建设及保障举办者权益方面独具特色,以下大家将一一进行解读。


一、 现有学校的分类管理


1. 过渡期


《湖北省意见》第三条第(六)项规定“同时举办义务教育和其他教育的民办学校,如选择营利性,要严格区分义务教育和非义务教育的产权属性,资产、财务分别入账,实行两个法人主体。原则上须在2020年9月1日前完成分类登记。” 


《湖北省意见》对过渡期限的规定,没有对不同层次的民办学校进行区分,各类学校分校施策,在过渡期内完成选择登记即可,具有很强的灵活性。其他省市如浙江省为2022年年底,过渡期比较长。上海市则根据学校办学层次及选择办学性质不同设置不同的过渡时间,最迟的时间为2021年12月31日。过渡期长好还是短好,大家认为这要视各个学校的具体情况而定,并不能说一概而论过渡期长好。大家的建议是只要学校做好了相应的业务、法律以及财务准备工作就应该尽快选择并完成分类管理登记。


2. 只有一次机会选择营利性办学


《湖北省意见》第三条第(七)项规定“鼓励和支撑营利性民办学校变更登记为非营利性民办学校。已按照分类登记有关程序选择登记为非营利性的民办学校,不得再次变更登记为营利性民办学校。”也就是说,目前尚未决定如何选择分类的现有民办学校(即2016年11月7日之前设立的学校)需留意,在过渡期内一旦按照分类登记的程序选择了非营利性办学,即是单行道,今后无法折回选择营利性办学;但是选择营利性办学的民办学校日后仍然可以选择非营利办学。


3. 同时举办义务教育和其他教育的民办学校如何选择营利性


《湖北省意见》第三条第(六)项规定“同时举办义务教育和其他教育的民办学校,如选择营利性,要严格区分义务教育和非义务教育的产权属性,资产、财务分别入账,实行两个法人主体。”资产是民办学校重要的办学要素,财务是重要的管理制度。根据大家的项目经验,这类学校一般都是各年级共同使用办学场地、共同使用办学设施,资产、财务均为一体化操作。对于这类学校,若选择营利性,资产和财务如何划分是困扰民办学校的重大问题,因为实际上很难清楚地界定哪些属于义务教育阶段的资产,哪些属于非义务教育阶段的资产。按照《湖北省意见》要求,这类学校选择营利性时,需要将义务教育阶段和非义务教育资产、财务分别入账、实行两个法人主体办学,这意味着必须将举办义务教育和非义务教育的民办学校进行拆分,但是如何拆分?可以将原学校的全部资产划归于营利性学校名下,非营利性学校仅保留办学资质吗?拆分的程序要求如何?学校作出拆分决定后是只需要向教育部门备案即可,还是需要得到教育部门的审批?大家期待湖北省给出进一步的操作指引。


4. 选择登记为营利性民办学校如何进行财务清算


《湖北省意见》第三条第(八)项规定“选择登记为营利性的,进行财务清算,经县级以上人民政府相关部门和相关机构依法明确土地、校舍、办学积累、债务等财产的权属,并缴纳相关税费,重新登记,继续办学。”此规定只是重申了《国务院若干意见》的相关规定,并未就2016年11月7日前经批准设立的民办学校登记为营利性学校的具体程序、在重新登记过程中原民办学校法人注销后剩余资产的处置(尤其是社会公共资产如财政拨款、捐赠资产等形成的资产)以及师生安置等问题作出详细规定,还是不具有实操性。 


二、 创新民办学校土地供给方式


土地是民办学校办学不可或缺的办学要素,为了大力发展教育事业,很多地方政府对原有民办学校较多采取了划拨方式供给土地,但是根据《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)第四条的规定,以划拨方式取得的土地使用权,因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的,应当实行有偿使用。因而,若民办学校选择营利性办学,则无法继续使用划拨用地。同时,因为土地供应紧张,很多学校特别是民办高校采用长期租赁方式使用办学用地,然而民办高校使用租赁用地的在实践中又不能计入生均面积等类似土地问题已经越来越掣肘民办学校的进一步发展和壮大。如何解决选择营利性的民办学校土地问题,《湖北省意见》最大的亮点之一即在于此。


1. 营利性学校如何使用行政划拨土地


根据《湖北省意见》,营利性民办学校原则上以有偿出让方式供地,只有一个意向用地者的,可按协议方式供地。原来以划拨方式供地需要变更出让方式的,要对土地价值进行评估,补缴土地出让价款。


如何补缴土地出让价款?以何种地价标准补缴土地出让价款?正式颁布的《湖北省意见》对此尚未明确,对此问题的谨慎态度大家可以理解,但该问题事关分类选择的前提和原则,影响重大,因此大家还是呼吁政府部门尽早出台明细办法或指引,已定民办学校之心。  


2. 闲置的厂房、医院、学校、商业设施等存量土地可用于办学


值得一提的是,《湖北省意见》中明确“社会力量投资教育建设项目,利用闲置的厂房、医院、学校、商业设施等存量土地和用房资源进行整合改造后用于办学的,五年内可暂不办理土地用途和使用权人变更手续。持续经营满五年后,经批准可采取协议出让方式,办理用地手续。”大家理解,此举意味着政府允许社会力量使用其他非科教用途的土地先办学,用五年的时间作为考察期限,如果五年后学校还在持续经营,则可以直接协议出让方式而非招拍挂方式取得土地,办理用地手续。此举可谓极大鼓励社会力量投资办学,还兼顾办学效益。


3.允许租赁土地办学


《湖北省意见》明确提到“鼓励采用租赁方式供应教育设施用地,支撑实行长期租赁、先租后让、租让结合的土地供应方式”,该规定可谓“用地紧缺的民办高校的福音”。根据大家众多项目经验,民办高校办学用地是一个亟待解决的问题,大量民办高校长期租赁土地办学,然而包括教育行政部门在内,均有人认为高校办学必须使用自有土地,租赁土地无法纳入计算基本办学条件的范畴。这样使得众多长期租赁土地办学的民办高校无法满足基本办学条件,从而影响招生规模和学校的进一步发展。


《湖北省意见》鼓励采用租赁方式供应教育设施用地,解决了日趋紧张的用地与促进民办教育发展之间的矛盾,值得称赞。


三、 公办教师可合理流动至民办学校执教


教师队伍建设一直是民办学校提高办学质量的永恒话题,公办学校基本事业单位编制、教师福利及待遇等各方因素,汇集了绝大多数的优质教师资源,与民办学校教师队伍形成鲜明对比。


《湖北省意见》对民办学校教师队伍建设支撑力度较大,主要表现在以下三个方面:


1. 教育行政部门可委派公办教师到民办学校支教

《湖北省意见》规定,由教育行政部门委派到民办学校支教的公办教师,其原有的编制、档案关系、工资和社会保险等保持不变,支教期满,回原单位任教,工龄和教龄连续计算。此举解决了支教教师的后顾之忧,让支教教师放心到民办学校教学。


2. 保证公办教师前往民办学校任教身份不变

在教师编制相对宽裕的地方,可安排一定比例的公办教师带编到民办幼儿园和民办基础教育学校任教,任教期间其公办教师身份不变,教龄连续计算。

此举将根据教师分布情况,可合理调节“教师洼地”,充分调动及利用教学资源,促进民办学校向公办学校借调优秀公办教师。


3. 公办高校教师可多点执教

《湖北省意见》规定,允许公办高校经所在单位批准,在民办高等学校从事多点教学获得合法收入。该规定将极大地解决民办高校教师难题,民办高校的教学质量依赖于优秀的教师队伍建设,以往采取的方式通常为高成本引进公办学校教师。允许公办教师多点教学,既不影响公办教师享有公办高校提供的福利待遇,同时又可获得民办高校执教收入,有利于调动公办教师多点执业的积极性,也为民办高校的教师队伍建设提供合法途径。


四、 落实办学自主权


办学自主权主要表现在两个方面,一是招生自主权,二是收费自主权。这两个方面,《湖北省意见》在《国务院若干意见》的基础上,进一步细分规定:

1. 民办普通高校在确保基本办学条件的前提下,可根据核定的办学规模,自主确定分专业招生计划和跨省招生计划;

2. 中等以下层次民办学校按照规定,在核定的办学规模内和审批机关的审批范围内,与当地公办学校同期面向社会自主招生;

3. 民办教育收费实行市场调节价,学费标准由民办学校综合各方面因素合理确定。


五、 保障举办者权益


民办学校分类管理,如何保障举办者权益是大家关注的核心问题。《湖北省意见》的最大亮点之一就是对此作出了明确的规定“2016年11月7日前设立的民办学校,选择登记为非营利性民办学校的,终止时,举办者在2017年9月1日前的出资可纳入补偿或者奖励范围,清偿后的剩余资产可按不高于经确认的出资额返还举办者,仍有结余的,可视情况给与举办者学校净资产(扣除国有资产、捐赠、土地房产增值部分)15%的奖励;选择登记为营利性民办学校的,终止时,清偿后的剩余资产,依照《中华人民共和国企业法》有关规定处理。”


前述规定可细化为以下几个问题理解:

1. 补偿的基数为举办者2017年9月1日前的出资,应包括原始出资也应包括办学过程中持续的出资,补偿金额不高于举办者出资。从上述规定,可以看到湖北省意见看似很明确的表明原则上只要学校清算后有剩余资产,那么出资人的投入都允许取回。这里的问题是补偿依据的出资额如何认定?大家理解,民办学校在设立民办非企业单位时,其在民政部门登记的开办资金当然可以认定为原始出资(应当需要相应的验资报告或者评估报告作为辅助证据)。但未登记在民办非企业单位登记证上的资本投入是否能算入原始出资额或追加出资额?是否需要第三方评估机构进行审计或其他第三方机构对此进行确认?如果是以不动产出资,不动产的价值是按照历史成本计算还是以现时价格计算呢?湖北省意见没有给出答案。


2. 补偿或者奖励的来源为学校终止时清偿后的剩余资产。所谓“剩余资产”,大家理解,是指根据新旧《民促法》规定,民办学校应退受教育者学费、杂费和其他费用,应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用以及其他债务等依法清偿之后的剩余资产。


3. 获得奖励的条件包括两个方面,一是剩余资产支付举办者补偿后仍有结余;二是学校净资产。二者兼具,可视情况给与不超过剩余净资产15%的奖励。但具体在何种情况下可以获得奖励没有明确。


六、 结语


为尽快落实新《民促法》和《国务院若干意见》等国家法律政策精神,各地均陆续制定相应的实施意见。总体而言,《湖北省意见》对新《民促法》以及《国务院若干意见》的要求进行了回应,在现有学校的分类选择、招生收费政策、民办学校教师队伍建设、举办者权益保护等各方面都进行了积极探索,具有很强可操作性。省内各市,如武汉市2017年10月27日印发了《武汉市民办普通中小学设置标准等3个设置标准的通知》(武教规[2017]1号),2018年2月6日又公布了《武汉市民办培训机构管理暂行办法》。可以看出,各市为了本地区民办教育事业的发展,紧跟省厅的步伐,制定相应政策。尽管湖北省民办学校分类管理实践还有不少问题需要进一步研究、细化,大家也期待下一次湖北省针对具体问题的操作细则的出台,促进全省民办教育事业的蓬勃发展!

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