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浙江篇——新《民促法》配套政策重点解读系列之三

2018.03.25 余苏 徐永琛

2017年12月29日,浙江省人民政府印发了《浙江省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》(浙政发〔2017〕48号)(以下简称“《浙江省意见》”);2018年1月,浙江省教育厅又先后发布了《关于现有民办学校变更登记类型实施办法》(征求意见稿)、《关于民办学校信息公开和信用管理办法》(征求意见稿)、《关于落实民办学校办学自主权实施办法》(征求意见稿)、《浙江省民办学校财务清算办法》(征求意见稿),上述文件大家统称为浙江省“1+4”配套政策。


与《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕81号)(以下简称“《国务院若干意见》”)以及其他省市已经出台的配套政策相比,浙江省配套政策中有不少亮点。以下,大家将从民办学校普遍关注的重点问题出发,对浙江省“1+4”配套政策进行解读。


首先,大家可通过下图全面了解《浙江省意见》的基本框架。


《浙江省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》

(浙政发〔2017〕48号)


切实加强党对民办学校的领导

(一)加强民办学校党的建设

(二)加强和改进民办学校思想政治教育工作

进一步完善促进民办教育发展的政策体系

(三)建立分类管理制度

(四)拓宽社会力量办学空间

(五)健全民办学校退出机制

(六)加大对民办教育扶持力度

(七)加强民办学校教师队伍建设

(八)落实税费优惠等激励措施

(九)明确土地供应和基本建设政策

(十)依法保障民办学校办学自主权

(十一)拓宽民办学校融资渠道

(十二)大力培育优质教育资源

(十三)保障民办学校学生权益

依法规范民办学校办学行为

(十四)规范法人治理

(十五)规范资产管理和财务运行

(十六)落实安全管理责任

改进和提高管理服务水平

(十七)切实加强组织领导

(十八)统筹规划民办教育发展

(十九)进一步改进政府管理方式

(二十)健全监督管理机制

(二十一)积极营造良好发展环境


《浙江省意见》共有四部分二十一条,较《国务院若干意见》的七部分三十条更为精炼,但是对于《国务院若干意见》未曾详述的一些重点问题做出了特色性规定。



一、 现有民办的分类登记


1. 过渡期


《浙江省意见》明确要求2016年11月7日之前设立的民办学校(以下简称“现有学校”)在2022年底前完成分类登记,也就是在新法实施后5年内作出选择。这个过渡期的设置已经是目前各省市中最长的过渡期。大家认为过渡期的长短是否合适要看各个学校的具体情况而定,并不能说一概而论认为过渡期越长越好。大家的建议是,只要学校做好了相应的业务、法律以及财务准备工作就应该尽快选择并完成分类管理登记。


2. 针对选择登记为非营利性民办学校的现有民办学校的出资人的补偿和奖励

 

《浙江省意见》规定,“现有民办学校选择登记为非营利性民办学校的,终止时,民办学校的财产依法清偿后有剩余的,按照国家有关规定给予出资者一定额度的补偿或者奖励,其余财产继续用于其他非营利性民办学校办学。补偿或奖励数额综合考虑举办者原始出资和2017年8月31日之前投入的后续出资、已取得的合理回报以及办学效益等因素,民办学校所在地政府已出台相关规定或与民办学校有约定且仍具有法律效力的,从其规定(约定);否则,由民办学校所在地县级以上政府确定……选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,依法明确财产权属,终止时,民办学校的财产依法清偿后有剩余的,依照《中华人民共和国企业法》有关规定处理。”


初初一看,上述规定与新《民促法》并没有实质性不同,只是将新《民促法》中“在本决定施行前的出资”进一步细化表述为“ 举办者原始出资和2017年8月31日之前投入的后续出资”。但是,大家提醒各位注意《浙江省意见》中还明确提到了“民办学校所在地政府已出台相关规定或与民办学校有约定且仍具有法律效力的,从其规定(约定)”。浙江省是当年民办教育分类管理改革的试点之一,在旧《民促法》修改之前已经开始试行分类管理制度,因此不少地市(比如温州和衢州)已有分类管理的各种规定。《浙江省意见》的规定明确了原来这些地市出台的相应的且仍具有法律效力的规定在新《民促法》出台及《浙江省意见》出台后仍为有效,因此这些地市的规定也很重要。 


3. 现有民办学校选择登记为营利性学校的有关问题


这是浙江省配套政策的重要亮点之一,值得大家仔细研究。《浙江省意见》规定,“选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,依法明确土地、校舍、办学积累等财产的权属并缴纳相关税费,办理新的办学许可证,重新登记,继续办学……选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,依法明确财产权属,终止时,民办学校的财产依法清偿后有剩余的,依照《中华人民共和国企业法》有关规定处理。”上述规定与《国务院若干意见》一致,并没有对重新登记的具体程序以及各项财产的处置等事宜进行明确规定,但浙江省教育厅的相关文件对上述问题给予了初步回应。


(1)重新登记为营利性学校的程序


《关于现有民办学校变更登记类型实施办法》(征求意见稿)第八条对现有民办重新登记为营利性学校的程序进行了较为详尽的规定,大家理解该条规定最大的亮点在于明确了现有民办学校选择登记为营利性学校的法律性质是“旧主体的终止与新主体的诞生”。简单来说,该程序体现为①旧非营利性学校董事会决议选择登记为营利性学校——②按照新办学校筹设程序申请设立营利性学校并申领办学核准通知书——③旧非营利性学校与筹设中的新营利性学校做好办学场地、教学设备及师生安置等承接工作安排——④旧非营利性学校注销清算——⑤新营利性学校申请办学许可证并办理工商登记手续。


(2)现有民办学校的剩余资产处置


根据《关于现有民办学校变更登记类型实施办法》(征求意见稿)的有关规定,现有民办学校的“净资产分配方案报送审批机关审批”。该办法中并未明确现有民办学校的净资产应当按照什么原则、方式以及比例进行分配,但在《浙江省民办学校财务清算办法》(征求意见稿)对此做出了补充规定。该办法第二十四条“非营利性民办学校按照本办法第二十三条规定分配后的剩余财产,按以下次序处置:(一)按照民办学校章程规定实行;(二)按照理事会或董事会的决议,并报经审批机关核准,捐赠给其他非营利性学校继续用于办学;(三)作为社会公共资产,按有关规定管理。”


《浙江省意见》规定“财政拨款、社会捐赠形成的净资产和补偿、奖励后的剩余资产属于社会公共资产,探索通过学校所在地民办教育公益基金会托管等方式进行管理。”从实践中看,大家对于“财政拨款、社会捐赠形成的净资产”属于社会公共资产很好理解,但是对于“补偿、奖励后的剩余资产”也属于社会公共资产就不太好接受了。


同时《浙江省民办学校财务清算办法》(征求意见稿)第二十九条明确规定现有民办学校选择登记为营利性民办学校的,其清算后归属社会公共资产的剩余资产,可以采取出让、出租、参股办学的方式供营利性学校使用。 这也是浙江省配套政策的亮点之一,对于大家一直关心的非转营问题有了比较明确的方法指引,但是该规定并没有明确该等资产应由谁组织评估,评估的具体程序要求、如何确认评估结果等,还需进一步说明。


(3)划拨用地问题


《浙江省意见》规定,“营利性民办学校可以按出让、租赁等有偿方式供应土地,只有一个意向用地者的,可按协议方式供地。土地使用权人申请改变全部或者部分土地用途的,政府应当将申请改变用途的土地收回,按时价定价,重新依法供应”;《浙江省民办学校财务清算办法》(征求意见稿)第十条进一步细化规定,“现有非营利性民办学校转让给营利性民办学校,涉及原以划拨方式取得土地资产的,应依法办理出让手续,补交土地出让金等。” 


大家都关心究竟应该如何补交土地出让金的数额,之前在大家的文章中有过专门讨论,这里不再赘述。大家想补充的是如果协议出让土地的,还可以按照《协议出让国有土地使用权规范(试行)》规定实行,即①不改变用途等土地使用条件的,应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的出让土地使用权市场价格-拟出让时的划拨土地使用权权益价格或承租土地使用权市场价格;②改变用途等土地使用条件的,应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的新土地使用条件下出让土地使用权市场价格-拟出让时的原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格或承租土地使用权市场价格。在2014年,浙江省国土资源厅就温州民办教育分类改革曾作出《浙江省国土资源厅关于民办非营利性学校转为营利性学校有关土地处置政策的答复意见》(浙土资厅函〔2014〕280号),也采取了类似观点。


二、 民办学校教师队伍建设


因民办学校与公办学校在就业竞争压力、薪酬待遇(尤其是机关事业单位与企业的“双轨制”养老制度)、人事管理等方面的差异,长期以来,公办学校积累了大量优秀师资,而民办学校却苦于吸引不到人才,从而师资成为了掣肘民办教育发展的一大阻碍。为此,《浙江省意见》提出以及重申了系列措施,可谓体察民意,春风送暖。


1. 保障公办学校教师养老待遇以及“回流机制”,鼓励其到民办学校任教


《浙江省意见》明确规定:

(1)在编在岗公办学校教师流动到从事学历教育的全日制民办学校工作,除聘用合同另有约定以外,有关部门不得限制人员流动;

(2)原在编在岗公办学校教师到民办学校后,可按有关规定选择继续参加事业单位养老保险或参加企业职工基本养老保险;

(3)从事学历教育的全日制民办学校中经同级教育部门和人力社保部门备案的原在编在岗公办学校教师,今后若需重新流动到公办学校的,按照工作需要、编制和岗位空缺、专业对口、能否适应等原则,经同级教育部门和人力社保部门同意后直接考核聘用;

(4)公办学校教师在民办学校任教期间的工龄、教龄可以连续计算。


上述意见在《浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省教育厅、浙江省卫生和计划生育委员会关于促进公办与民办学校、医疗机构之间人才合理有序流动有关问题的通知》(浙人社发〔2015〕155号)中已有体现,《浙江省意见》可以说从上位法层面解决了公办学校教师到民办学校任教的担忧,为民办学校发展注入新的动力创造了条件。


2. 加强公办学校在编教师到民办中小学校任职任教管理


《浙江省意见》明确规定“对于符合区域规划、弥补教育资源短缺、促进区域均衡发展的薄弱民办中小学校,当地政府可通过挂职、支教等形式,派遣一定数量的公办学校在编教师予以支撑,派遣数量不得超过该民办中小学校教师总数的20%。同一名公办学校在编教师在民办中小学校累计任职、任教时间不超过6年。违反相关规定配备公办学校在编教师的民办中小学校,必须承担相应区域的公共服务责任,其招生参照公办中小学校实施管理,更不得跨区域招生。”该规定一方面体现政府对民办学校的支撑与扶助;另一方面通过规定派遣教师的比例、任职时间以及违规操作的法律后果,防止民办学校滥用公共资源谋取不当利益。


三、 民办学校办学自主权


落实民办学校的办学自主权,是民办教育提高教育质量、持续健康发展的重要保证,对此《浙江省意见》有进一步的细化规定:

1. 非营利性民办幼儿园以及民办高等学校的学费以及住宿费实行市场调节价;非营利性民办中小学校收费政策由各级政府按照市场化方向确定;

2. 营利性民办学校学费和住宿费实行自主定价;

3. 社会声誉好、教学质量高、就业有保障的民办高等职业学校,可在核定的办学规模内自主确定招生范围和年度招生计划;

4. 中等及以下层次民办学校按照国家有关规定,在核定的办学规模内,与当地公办学校同期面向社会自主招生。


《浙江省教育厅关于落实民办学校办学自主权实施办法(征求意见稿)》对上述意见又做了进一步的详细说明,也算是对浙江省之前闹得沸沸扬扬的某民办名校提前招生事件的回应吧。


四、 税收优惠政策



《浙江省意见》的税收优惠政策依然是对国家相关政策的重复,这是由我国税收法定的立法政策决定的。根据《税收征收管理法》第三条规定,“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定实行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定实行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”因此,地方政府想在税收问题上做出突破性的规定几乎不可能。


五、 民办学校融资渠道


在教育类资产证券化项目遍地开花的背景下,《浙江省意见》明确鼓励金融机构在风险可控前提下开发符合民办学校资金运行规律的资产证券化、项目收益债、教育公益信托、融资租赁等金融产品,可见浙江省对前述金融产品的态度比较积极,这有利于民办学校拓宽融资渠道,做大做强。


此外,《浙江省意见》对民办学校使用自有不动产进行抵押亦进行了更具体的要求。根据《中华人民共和国担保法》第三十七条、《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国担保法>若干问题的说明》第五十三条、全国人大常委会法制工作委员会办公室作出的《对关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示的意见》(法工办发[2009]231号)以及相关司法实践,一般认为,民办学校可以以其教育设施以外的财产为自身债务设定抵押。在此之上,《浙江省意见》进一步明晰民办学校用于自身债务抵押的自有不动产需为“功能清晰、产权独立”的非教育教学不动产。大家认为,这样的明确规定有利于保证教学稳定性,保证了学校资产不被任意抽逃或挪用。


六、 结语


以浙江省民办教育改革多年试点的经验来说,浙江省意见在《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》颁布一年之后才出台,可见浙江省政府对此的慎重态度。其实在新法实施之前,坊间已经传闻届时浙江省的配套政策将会是“1+7”,但目前从公开渠道上看到的仅为“1+4”,这些政策首先对民办学校变更登记类型、信息公开和信用管理、办学自主权及财务清算等问题做出细化规定,急民办教育之所急。大家很期待看到浙江省对上述4个征求意见稿的正式定稿版本,同时也很期待浙江省后续的配套政策陆续出台,大家相信浙江省在民办教育的改革和推进过程中一定会起到积极作用。 

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