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广东篇:需要一双慧眼才能雾里看花——新《民促法》配套政策重点解读系列之七

2018.05.17 余苏

2018年5月4日,广东省终于公布了《广东省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》(粤府〔2018〕36号)(以下简称“《广东省意见》”)。随后在5月7日,广东省教育厅召开了资讯通气会,会上做出了民办教育《实施意见》热点问答,被誉为“权威解读”。


政府主管部门对《广东省意见》的解读自有其权威性,然而作为教育事业的法律工编辑,大家一向也有自己的解读角度。余律师一直捱到今日才出解读,盖为感觉对这个意见一直没能读懂没能读透。但是思考往往也是学习,在思考中前进,在困惑中成长,今天的文章与其说是解读,不如说是问题集萃。欢迎各位拍砖指教。


首先,大家来看看《广东省意见》的基本框架。


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《广东省意见》分为八部分二十三条,较《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕81号)(以下简称“《国务院三十条》“)篇幅有所减少。对比《国务院三十条》而言,除了《国务院三十条》中的“(二十一)规范学校办学行为”、“(二十八)健全监督管理机制”、“(二十九)发挥行业组织作用”以及“(三十)切实加强宣传引导”外,《广东省意见》对其余内容均予以回应,还特别增加了“(十七)保障举办者权益”、“(十九)完善风险防范机制”等特色内容。以下,大家将就广大民办教育举办者、投资人、教育从业人员关心的问题逐一解读如下。


一、党建


《广东省意见》对于加强党组织对民办学校的领导有更为明确的意见,“逐步从教育行政部门和公办学校选派党务经验丰富的在职干部担任民办学校党组织书记。”该条意见并未特指高等院校,那么是否意味着其他层次的学校也应照此实行?


和其他省市相比,与之相近的只有《云南省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》(云政发〔2017〕81号)的规定,“完善向民办高校选派党委书记(督导专员)制度,建立健全各州、市向当地民办学校选派党组织负责人(督导专员)、党建工作引导员等制度,选好配强民办学校党组织负责人。”


对于这样的规定,大家想知道具体应如何实行。民办学校的党组织书记是否可以自己产生,还是一定要教育行政部门以及公办学校委派?教育行政部门以及公办学校是否有足够的人力资源承担这个职能?这些选派的党组织书记的薪酬由民办学校承担还是由选派单位承担?这些问题都有待进一步明确。 


二、现有民办学校的分类登记


对于2017年9月1日之后申请设立的民办学校而言,分类登记的程序和要求相对清晰,现在最为彷徨的就是2016年11月7日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》公布前经批准设立的民办学校(以下称“现有民办学校”)如何选择、如何登记、如何退出是其困扰已久的问题。《广东省意见》对此的规定能解答现有民办学校的困惑吗?


1. 没有明确的过渡期,按“一校一策”原则制定过渡工作方案


《广东省意见》没有如其他省市规定明确的“过渡期”,而是规定每一个现有民办学校都需要开展财务清查、清算和章程修订工作后,根据“一校一策”的原则来制定自己的过渡工作方案。有些人认为这是好事,意味着广东省民办学校的空间很大;有些人认为未必,因为这意味着政府主管部门无法可依,在没有明确法律规定作为导向的情况下可能会导致不敢行政,最终会让民办学校无所适从。


2. 现有民办学校应以2017年8月31日为基准日完成财务清查或清算


《广东省意见》首先明确提出“摸家底”要有基准日。“现有民办学校以2017年8月31日为基准日,在完成财务清查或清算及修改学校章程后,按照教育部《民办学校分类登记实施细则》(教发〔2016〕19号)以及省的相关规定进行分类登记”。2017年8月31日作为基准日,大家理解可以有两重含义。其一,以基准日前的出资情况可以作为将来终止时向政府申请补贴或奖励的依据之一;其二,大家是否也可以理解为,如果现有学校经过法定程序登记为营利性民办学校的,那么其作为营利性学校的起始日应该是2017年9月1日?


3. 分类登记的程序


《广东省意见》规定选择登记为营利性学校的,必须“明确财产权属、完善用地手续、缴纳相关税费、换发办学许可证、办理民办非企业单位或事业单位注销手续等工作后,到工商部门登记”,才算完成整个登记程序。对此,我有两个问题:第一,原来使用划拨用地的非营利性学校,现在想登记为营利性学校,请问怎么完善用地手续?《广东省意见》只是规定,“现有民办学校选择登记为营利性学校的,其通过划拨方式取得的用地,应按规定实行有偿使用,缴纳土地出让金。”目前,广东省各地关于补缴土地出让金的计算方式以及标准并不一致,那么究竟应该按什么标准缴纳土地出让金?第二,原来的非营利性学校经过2017年8月31日为基准日的财务清算后留有净资产的,如果该校登记为营利性学校后,需继续使用该等净资产的,请问是否需要纳税,应该如何纳税?


《广东省意见》规定含有义务教育阶段多层次办学的现有民办学校,非义务教育阶段选择营利性办学的,应在财务清算后进行资产剥离,并换发办学许可证后,到相应的登记机关登记。我想问:这样的剥离是只能把营利性学校从原来的非营利性学校剥离出来,还是可以由举办者自行决定?另外,这样的剥离从法理上应属于新设分立,但是目前只有《企业法》对企业的分立的程序和责任承担有明确的法律规定,并没有明确的法律规定民办非企业组织应该如何分立,请问这样的剥离其程序和责任的承担应适用怎样的法律规定?


4. 补偿或奖励标准制定权进一步下放


《广东省意见》规定现有民办学校选择登记为非营利性民办学校的,终止时具体补偿或奖励办法由各级教育、人力资源社会保障部门按照审批权限另行制定。对此,政府的权威说明是这是针对我省各地之间、民办学校之间的发展历史、发展模式多样,发展情况不平衡的实际,全省不搞“一刀切”,要求“一市一策”、“一县一策”、“一校一策”,为各地留出空间,也鼓励和支撑各地积极探索。换句话说,就是省厅将中央交给其补偿或奖励的标准制定权进一步下放。一方面,政府简政放权的理念值得让人欢欣鼓舞;另一方面,在全省各地没有相对统一的执法标准和制度也不免让人担心。


5. 2016年11月8日至2017年8月31日期间设立的民办学校的分类登记


《广东省意见》没有对2016年11月8日至2017年8月31日期间设立的民办学校的分类登记做出类似规定,更谈不上对这些民办学校出资人的“补偿”与“奖励”。一种合理的理解是,这些民办学校理应享有与现有民办学校相同的分类登记的权利,其出资人亦应该享有相应的“补偿”与“奖励”。


三、保障举办者权益


把保障举办者的合法权益,在短短的二十三条中作为一个完整条款来表现,弥足珍贵,绝对是《广东省意见》中一个亮点,广东省对于民办学校支撑和鼓励的态度由此可见一斑。


举办者的权益及其行使条件具体表现为:1. 选择登记类型的权利。只适用于现有民办学校。2. 民办学校的举办者或其代表应当依照政策法规和学校章程规定的权限及程序参与办学和管理。也就是说,举办者的意志只有通过章程和学校董(理)事会的合法决议才能得到体现。3. 重大事项变更的权利。是由举办者提出,但是有些事项如举办者变更等,还需要依法按章程经学校的决策机构同意。4. 获取劳动报酬的权利。举办者参与学校的管理,可以获得劳动报酬。其报酬应按法律法规和学校章程的规定,履行决策程序。5. 获得补偿或奖励的权利。前面已有相应分析,此处不赘述。 


四、广东省民办学校应做哪些方面的工作


从上述解读可以看出,广东省现有民办学校想以《广东省意见》作为选择的唯一依据是比较困难的,所以省教育厅等部门将制定《民办学校分类登记实施办法》、《营利性民办学校监督管理实施办法》、《非营利性民办学校监督管理实施办法》、《民办培训机构设置标准》、《非营利性民办培训机构管理办法》、《营利性民办培训机构管理办法》等配套政策。


但是在配套政策没有出台之前,大家建议各现有民办学校不要盲目等待,而是应当结合自己的实际,按“一校一策”原则制定过渡工作方案,做好选择的准备。至少要做好以下方面工作:


1.重视党建,落实民办学校党组织负责人交叉任职的规定,健全党组织工作制度等。

2.修改和完善学校章程。对于学校选择非营利或营利性办学,以及决策机构、监督机构的议事规则等调整完善,都应当纳入新的章程之中。

3.完善学校的内部治理结构。董(理)会、监事会和校长办公会各自的权责设定。

4.开展财务清查,摸清家底。无论选择营利性还是非营利性,学校都需要做资产清查,知己知彼方能选择合适。

5.继续加强师资队伍建设,保障教职工的待遇。 

6.加强规范管理,尤其是健全学校资产财务的规范管理。 


在大家已经撰写的七篇新《民促法》配套政策重点解读系列文章中,广东篇提及的疑惑最多。为什么我的眼里常含泪水?因为我对这土地爱得深沉……为什么广东篇提问的最多,因为我是真的深爱广东省民办教育。

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