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民办学校的资产能否用于融资担保

2018.05.28 余苏 黄建城

2016年11月7日《中华人民共和国民办教育促进法》的修改决定作出后,民办学校的融资渠道一直是举办者关心的问题。办学用地、教学楼、教学设备是民办学校的重要资产,民办学校能否利用这些资产对外担保以获得融资呢?关于这个问题,目前法律法规各地政策的规定以及司法实践的态度不尽相同。首先大家来看看部分已经出台的促进民办教育的地方政策对此的规定。


省市名称

相关规定

上海市

探索营利性民办学校以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资,或根据自身发展需要而进行股权质押等投融资改革1

浙江省

民办学校功能清晰、产权独立的非教育教学不动产可用于学校自身债务抵押,抵押登记信息报批准设立的审批机关备案后,由相关登记机关办理抵押登记手续2。 

海南省

允许非营利性民办学校以教学设施之外的附属产业进行抵押融资。探索营利性民办学校以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资3

湖北省

允许营利性的教育培训机构以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资4

辽宁省

探索办理民办学校固定资产抵押和学费收费权、未来经营收入、常识产权质押及担保中心信用担保等贷款业务,提供银行贷款、信托、融资租赁等多样化的金融服务5


从上述五个省市已经出台的规定可以看出,民办学校的资产是否可用于融资担保,一般可从两个维度来考虑。一是资产的性质,是否民办学校有偿取得,是否属于教学设施;二是学校的法人属性,是营利性学校还是非营利性学校。以下大家将结合法律的规定,案例的研究,从上述两个维度来讨论一下这个话题。


一、资产的性质


民办学校的资产从用途上来看可以分为教学设施和非教学设施,从资产来源来看可以分为有偿取得,和无偿取得。


无偿取得的学校资产,主要可以分为行政划拨土地、捐赠以及财政补贴。对于无偿取得的学校资产不能用于融资担保这个好理解。对于有偿取得的学校资产能否用于融资担保要区分是否属于教学设施。


对于非教学设施,上述五个省市的态度基本是一致的,即无论是营利性民办学校还是非营利性民办学校,非教学设施都可用于抵押融资。《中华人民共和国担保法》(以下简称“《担保法》”)的司法说明已经对此作出规定:“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体,以其教学设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的,人民法院可以认定抵押有效。”所以民办学校将非教学设施用于自身债务的抵押,并不存在法律上的障碍。


但是民办学校的非教学设施毕竟有限,学校的主要资产还是教学设施(其中不动产往往占到主要部分)。对于教学设施而言,除了辽宁省的规定认为民办学校的固定资产可以用于融资抵押之外,其他省市则区分营利性学校和非营利性学校进行规定。如上海市和海南省的规定认为营利性学校的教学设施可以用于融资抵押,海南省和浙江省的规定则认为非营利性学校的教学设施不可以用于融资抵押。


根据《中华人民共和国物权法》(以下简称“《物权法》”)和《担保法》对此问题的相关规定:“下列财产不得抵押:……(三)学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教学设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施。”但是,民办学校既不属于事业单位、也不属于社会团体,能否适用该规定?对此,2009年的《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于私立学校、幼儿园、医院的教学设施、医疗卫生设施能否抵押的请示的意见》(法工办发[2009]231号)(以下简称“《请示意见》”),明确规定私立学校、幼儿园、医院和公办学校、幼儿园、医院,只是投资渠道上的不同,其公益属性是一样的。私立学校、幼儿园、医院中的教学设施、医疗卫生设施也属于社会公益设施,按照《物权法》第184条规定,不得抵押。


那是否意味着所有的民办学校都要按照《请示意见》的规定,不得抵押学校的教学设施?大家认为不是,还要区分学校的性质来分析。


二、学校的性质


新《民促法》规定了民办学校的分类管理制度,非营利性学校显然属于公益事业,其教学设施应当不得用于融资抵押;而营利性学校的性质更类似于以营利为目的的企业,允许其用教学设施进行融资担保似乎更为合理。


(一) 非营利性学校


根据《请示意见》,判断民办学校的教学设施是否属于社会公益设施,关键在于判断民办学校是否具有公益属性。那么应当如何判断呢?以最高人民法院最近的一个案例([2017]最高法民终297号马鞍山中加双语学校与新时代信托股份有限企业、马鞍山中加投资有限企业、安徽省阳光半岛学问发展有限企业、翟厚圣、陶明珠金融借款合同纠纷一案)来说明。


在马鞍山中加双语学校与新时代信托股份有限企业等金融借款合同纠纷一案中,法院认为判断中加双语学校是否具备保证人的主体资格,应以其是否以公益为目的为要件,对此应综合审查其登记情况和实际运行情况。根据学校章程规定,中加双语学校出资人不享有学校财产所有权,对学校的盈余未约定个人分配规则,对学校解散之后的剩余财产约定了明确的处置规则,符合公益性事业具有非营利性的界定。学校收取费用是其维持教育教学活动的经济基础,并不能因收取费用而认定其从事营利活动。营利性法人区别于非营利性法人的重要特征,不是“取得利润”而是“利润分配给出资人”。故而最终法院基于中加双语学校非营利性的性质,认定其适用《担保法》第九条的规定。


从上述最高人民法院的判决可以看出,判断学校是否以公益为目的,需要综合考察学校的登记情况和利润分配方式。《新民促法》第十九条规定:“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。”第五十九条规定:“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学”。非营利性民办学校的办学结余以及清算后的剩余财产全部用于办学,举办者不能从中取得任何利益,因此大家认为非营利性民办学校是公益性事业,应当适用《担保法》的相关规定,不得抵押教学设施。


(二) 营利性学校


《新民促法》同样对于营利性学校也做了明确的权益安排,大家认为营利性民办学校仍然具有公益属性,但其性质更类似于以营利为目的的企业,主要体现在以下四个方面:


1、办学收益的分配


《新民促》第十九条规定“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照企业法等有关法律、行政法规的规定处理”。不同于非营利性学校的举办者不能取得办学收益,营利性民办学校的举办者可以适用与企业同样的收益分配方式,按照出资的比例或者其他约定的方式取得办学收益。


2、剩余资产的分配


民办学校在终止前应当进行财务清算,对于清偿完所有债务之后剩余的资产应当如何分配?《新民促法》对营利性民办学校与非营利性民办学校给出了不同的答案:“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学;营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产,依照企业法的有关规定处理。”大家可以看出,营利性民办学校在剩余资产的分配上也与企业的处理方式一致,举办者可以取得清偿完债务之后的剩余财产。


3、政策待遇


2017年1月18日发布《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕81号)(以下简称“《国务院意见》”),规定营利性与非营利性学校实施差别化扶持政策。根据相关法规的规定,大家认为这种“差别”主要体现在以下几个方面:


(1)税收政策。《新民促法》第四十七条规定:“非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策”;《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第八十四条规定了符合要求的非营利组织享受免税的优惠。根据上述规定,大家认为营利性民办学校与非营利民办学校在税收政策上存在较大差异,营利性民办学校所享受税收优惠较少。


(2)供地政策。《新民促法》第五十一条规定:“新建、扩建非营利性民办学校,人民政府应当按照与公办学校同等原则,以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校,人民政府应当按照国家规定供给土地。”从该条规定看来,非营利性民办学校可以享受与公办学校同等的供地政策,而营利性民办学校则不存在任何“特殊待遇”,因此在供地政策上两者也是存在较大的反差。


(3)政府扶持政策。《新民促法》第四十六条规定:“对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”但是对营利性民办学校的其他扶持措施只见于《国务院意见》中的规定:“各级人民政府可根据经济社会发展需要和公共服务需求,通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性民办学校给予支撑。”


4、监管方式


2016年12月30日教育部、人力资源社会保障部、工商总局关于印发《营利性民办学校监督管理实施细则》的通知(教发[2016]20号)第三十四条规定“营利性民办学校应当按照《企业信息公示暂行条例》规定,通过国家企业信用信息公示系统,公示年度报告信息、行政许可信息以及行政处罚信息等信用信息”。可见,在信息披露方面,政府也是按照企业的标准对营利性民办学校进行监管。


基于以上四点的分析和最高人民法院判断公益性目的的标准,大家认为营利性民办学校其性质更类似于以营利性为目的的企业,因此营利性民办学校适《物权法》第184条的规定似不合理。换言之,允许营利性民办学校的教学设施用于融资抵押更符合其性质。


2009年《请示意见》的作出是基于当时的法律背景,所有的民办学校均为非营利法人。但随着新《民促法》的出台,民办教育实行分类管理,允许除义务制教育阶段以外的民办学校选择登记为营利性学校,如果再适用2009年的《请示意见》,则会凸显法规与现实脱轨的尴尬局面。因此大家的结论意见是两个:1、无论是非营利性学校,还是营利性学校,学校有偿取得的非教学设施均可用于融资担保;2、非营利性学校的教学设施不可用于融资担保,营利性学校的教学设施理应可用于融资担保。大家期待法律法规能够及时更新,做到与时俱进,拓宽营利性民办学校融资渠道,有利于促进民办学校的发展,体现国家对民办教育事业的支撑。 



注:

1.《上海市人民政府关于促进民办教育健康发展的实施意见》(沪府发[2017]94号)第四条的规定。

2. 促进民办教育健康发展的实施意见》(浙政发〔2017〕48号)第十一条的规定。

3.《海南省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》(琼府发〔2018〕14号)第十六条的规定。

4.《湖北省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》(鄂政发〔2017〕62号)第十二条的规定。

5.《辽宁省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》( 辽政发〔2017〕48号)的规定。

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