民促法实施条例修订送审稿来了,大家关心的是什么?

2018.08.14 余苏

2018年8月10日下午司法部发出了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》(以下简称“《送审稿》”)公开征求意见的通知。与教育部于2018年4月20日发出的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》(以下简称“《征求意见稿》”)相比,全文修改高达60多处,具体条文也从《征求意见稿》的六十五条增加到六十八条,改动之大令人瞩目。这么多的改动,笔者将其总结为三种情况:(1)新增条款(如第六十五条和六十六条);(2)原有条款调整顺序(如将《征求意见稿》中的第四十八条调整为《送审稿》的第三十七条)或分拆(如将《征求意见稿》中第十五条培训机构的有关规定分拆为《送审稿》中第十五条线下培训机构的规定以及第十六条线上培训机构的有关规定);(3)其余大多都是对《征求意见稿》原有条文的进一步明确或细化规定。


司法部同时也发出了关于《送审稿》的起草说明(以下简称“《起草说明》”),但是该《起草说明》只是针对《送审稿》与2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》修改之处的说明。对于大家教育法律领域的从业者来说,更关心的是《送审稿》与《征求意见稿》相比究竟改动在哪里(下文引用的条款中用红字标注的部分即为修改之处),因为从中可以看出业务主管部门及国家层面对于民办教育发展的态度及执法尺度的变化。下面将大家的关注重点与大家共飨。


一、值得关注的主要修改之处


1. 公办学校品牌输出受到严格限制


《送审稿》第七条“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的,应当经主管部门批准,并不得利用国家财政性经费,不得影响公办学校教学活动,不得以品牌输出方式获得收益。”


这条的修改对于公办名校的影响最大。比如独立学院的举办者之一普通高校,很多独立学院在后来的发展过程中实际并没有按《独立学院设置与管理办法》(教育部令第26号,)的要求,利用学校名称、常识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学,反而越来越演变成只是出一个校名,每年要求按独立学院学费收入的一定比例收取“品牌使用费”。再比如很多的公办名校与社会力量合作对外开设中小学或幼儿园,这些中小学及幼儿园都被允许冠名为XX学校附属学校或附属幼儿园,公办名校本身并没有足够的教学资源投入更没有实际资金投入,但依旧凭借其自身品牌向社会力量合编辑按照学费收入的一定比例收取“品牌使用费”。《送审稿》做这样的修改,笔者理解本意是想要规范和约束公办学校这种类似“吃空饷”的行为,即可以合作办学,但是必须要对合作学校有实在的投入和管理,真的发挥合作办学的优势搞好教育。


2. 举办者变更受到限制


《送审稿》第十一条“非营利性民办学校举办者变更的,应当签订变更协议,并不得从变更中获得收益;现有民办学校的举办者可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益,但不得以牟利为目的,不得涉及学校的法人财产。举办者变更协议应当依据民办教育促进法第五十四条的规定,与其他材料一并报审批机关核准。”


非营利性学校举办者变更的要求在《送审稿》中做了重大修改,大家认为至少说明以下问题:(1)非营利性学校举办者可以变更;(2)举办者不得从变更行为中获得收益,只能是依据原举办者的合法权益与继任举办者约定变更收益。原举办者的合法权益包括选择登记类型的权利、民办学校的举办者或其代表应当依照政策法规和学校章程规定的权限及程序参与办学和管理的权利、重大事项变更的权利、获取劳动报酬的权利以及获得补偿或奖励的权利,如果变更举办者只能约定变更收益,那么只能是就获取劳动报酬和获得补偿或奖励的收益进行变更;(3)举办者变更不得涉及学校的法人财产。很多非营利性学校名下拥有土地和房屋产权,继任举办者不能借举办者变更之机试图将学校名下的不动产产权变更至继任举办者或其指定的第三方名下,而是应该保持学校法人财产的独立和完整。


3. 集团化办学受到限制


《送审稿》第十二条“同时举办或者实际控制多所民办学校、实施集团化办学的社会组织应当具有法人资格,具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力,并对所举办民办学校承担管理和监督职责。实施集团化办学的,不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。”


集团化办学规定的修改变动最大,而且涉及面非常广,问题也比较复杂,故而下文将专题进行分析。


4. 寄宿制义务教育学校确定可以跨区招生


《送审稿》第三十一条“实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权,可以在审批机关核定的办学规模内,自主确定招生的范围、标准和方式,与公办学校同期招生。义务教育阶段的民办学校应当主要在审批机关管辖的区域内招生,有寄宿条件的可以跨区域招生。跨区域招生的比例和数量,应当向当地教育行政部门备案。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。”与《征求意见稿》第三十条相比,修改了对于义务制教育阶段跨区招生的规定,总算是明确规定了寄宿制的义务教育学校可以跨区招生。


5. 某些学校的收费受到政府最高限价


《送审稿》第四十二条“民办学校应当建立办学成本核算制度,基于办学成本和市场需求等因素,遵循公平、合法和诚实信用原则,考虑经济效益与社会效益,合理确定收费项目和标准。对公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的民办幼儿园、义务教育学校,地方人民政府可以对其收费制定最高限价。”


目前政府对民办学校收费给予最高限价是个敏感话题。但在《送审稿》中明确提出要对三类幼儿园及义务教育学校实行政府最高限价:(1)公办学校参与举办的;(2)使用国有资产的;(3)接受政府生均经费补助的。


6. 对于民办学校关联交易的规定从严


《送审稿》第四十五条“民办学校与利益关联方发生交易的,应当遵循公开、公平、公允的原则,不得损害国家利益、学校利益和师生权益。民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育行政部门、人力资源社会保障部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管,对涉及重大利益或者长期、反复实行的协议,应当对其必要性、合法性、合规性进行审查审计。”


上述规定表明,教育立法关于关联交易问题的重视程度已经显而易见,(1)监管的对象范围扩大,不局限于仅对非营利性学校的监管,营利性学校的关联交易一样要受到监管。(2)明确规定了关联交易的信息披露制度。(3)规定了关联交易监管的标准,要对涉及重大利益或者长期、反复实行的协议的必要性、合法性、合规性进行审查审计。这就会涉及众多学校后勤服务关联交易以及VIE架构的实际履行问题。


二、非营利性学校的并购问题分析


《送审稿》中关于集团化办学的规定让教育市场投资人有点紧张,也引起了大家的高度关注,现就《送审稿》第十二条对投资人收购学校事项的影响,试做以下分析。


首先,结合《送审稿》第十一条的规定,非营利性民办学校的举办者仍然允许变更,但举办者不得从变更中获得收益。


其次,《送审稿》第十二条的规定,关键在于如何理解“集团化办学”,以及该规定对集团化办学兼并、加盟连锁、协议控制非营利民办学校的限制。


1. 现有各省市对集团化办学的界定


从浙江省的规定来看,整体而言,具体运作方式为:以行政指令为主,兼顾学校共同意愿,将一所名校和若干所学校组成学校共同体(名校集团),集团化办学可以为紧密型,也可以是松散的联盟。以名校为龙头,在教育理念、学校管理、教育科研、信息技术、教育评价、校产管理等方面统一管理,实现管理、师资、设备等优质教育资源的共享。以政府为主导的集团化办学可以延伸至学前教育、农村教育、弱势群体教育、职业教育和社会教育。


从长沙市的规定来看,主要以捆绑发展、委托管理和对口帮扶为手段,在基础教育阶段推进集团化办学。长沙市未对集团化办学做明确的定义,也尚未对集团办学主体是否应为独立的社会组织或法人作出具体的要求。对教育集团管理结构层面,仅规定“探索成立教育集团理事会,制定优质学校集团办学章程,优化内部组织结构,明确长远发展规划。”


广西省对学前教育集团化办学做了试点规定。集团化办学模式,集团的构成采用“1+X”的方式,“1”为1所市级以上示范幼儿园,作为1个学前教育集团中的龙头园;“X”为若干所潜力园,作为学前教育集团中的分园;每个集团包括2所及以上分园。主要有三种模式:(1)“龙头园+自办分园”模式;(2)“龙头园+加盟分园”模式;(3)“龙头园+自办分园”或“龙头园+加盟分园”模式相结合。其他省市如湖南长沙、衡阳均有部分集团化办学的规定,但均未对集团化办学的法律实体表现形式作出具体的要求,也未就集团化办学的扩张进行限制性规定。


因此,从已有的集团化办学的规定来看,大多通过开办名校分校的方式或者加盟的方式成为教育集团的成员,在这种情况,大家理解,既有的集团化办学也是属于《实施条例》规定的集团化办学,受到新规的限制。


2. 《送审稿》对于集团化办学的规定


根据《起草说明》,同一举办者或实际控制人同时举办民办学校也属于集团化办学,并且承认已经客观存在的集团化办学行为。但对集团化办学提出五点要求:(1)集团化办学的举办者应当具有法人资格;(2)要具有相应的条件与能力,对所举办的民办学校要承担管理和监督职责;(3)提供教材、课程、技术支撑等服务以及统一组织教育教学活动的,应当符合国家有关规定并建立相应的质量标准和保障机制,(4)所述民办学校应当依法独立开展办学活动;(5)不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。集团化办学的社会组织不得滥用支配地位,排除、限制竞争。


大家认为,虽然现有的法律法规中并没有对“集团化办学”有明确的定义,《送审稿》正文中也未对此作出明确的定义,但是应从严理解。集团化办学不仅包含现有既定的一所名校和若干所学校组成学校共同体的“1+X”模式,还包括同一举办者或实际控制人同时举办民办学校的模式。像现在很多教育上市主体实际控制多家民办学校也应属于集团化办学,如果这一条得以通过,那么很有可能受到正式实施的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》规定的限制。


三、只能由地方政府解决的问题


自新《民办教育促进法》颁布实施以来,影响分类管理登记的几个实质性问题,诸如关于现有民办学校的过渡期政策和补偿或者奖励的标准问题以及关于支撑民办教育发展的各项政策问题,不论是民办学校的举办者还是地方教育部门,对通过《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》修订明确现有学校分类管理的政策诉求非常强烈,但考虑到《民办教育促进法》修正案明确将相关政策的制定权交给各省(区、市)制定,且目前多数地方已经制定了相关政策,故而《送审稿》对此只做了原则性回应,规定:各级人民政府及有关部门在对现有民办学校实施分类管理改革时,应当充分考虑有关历史和现实情况,保障受教育者、教职工和举办者的合法权益,确保民办学校分类管理改革平稳有序推进(第六十一条)。对用地优惠,以及非营利性民办学校的财政支撑和对营利性民办学校的税收优惠等这些也很强烈的政策诉求问题,考虑到国家层面和各地情况不尽相同,《送审稿》还是只给予原则性、引导性表述,具体政策再由部门或者地方文件进行细化规定。


总的来说,大家认为,从《送审稿》的修订可以看出国家对于民办教育分类管理的态度越来越明确,非营利性学校不以营利为目的,国家会给与更多的优惠和支撑,但是也会给与更多的监管,想一边享受国家的优惠又一边转移收益是不被允许的;营利性学校既然以营利为目的,就不要再想着像非营利性学校那样继续享受各种优惠。


上帝的归上帝,凯撒的归凯撒。规范和支撑,规范在前,支撑在后。


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注:1.此三十七条为原《征求意见稿》的第四十八条,内容上未做修改。

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