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《原子能法(征求意见稿)》简评

2018.10.01 袁家楠 葛傲雪 王树柠

司法部于2018年9月20日公布《中华人民共和国原子能法(征求意见稿)》(下称“《征求意见稿》”),在截止2018年10月19日前向社会各界征求意见。作为中国原子能研究、开发和利用的基本法以及涉核法律法规体系的顶层法律,《原子能法》相关立法工作从1984年中国核能利用之初就开始了,但由于条文涉及面广,牵涉主管部门、机构多且各部门、机构之间意见分歧较大,加上核工业管理体制及主管部门、机构不断改革变化,导致《原子能法》迟迟未能出台。


此次《征求意见稿》是在工业和信息化部2015年1月向国务院报送的送审稿基础上,经国务院法制办征求有关单位的意见并进一步修改后形成,对原子能的科学研究与技术开发、核材料与核燃料循环、原子能利用、安全监督管理、核进出口与国际合作及相关法律责任进行了系统性的规定。本文将结合现行涉核法律法规的相关规定,对《征求意见稿》的要点进行简要评析。


一、原子能管理体系


2018年1月1日实施的《核安全法》对中国现有核安全管理机构的设置及职责分工进行了概括规定。《征求意见稿》针对原子能的开发利用活动,在《核安全法》规定的基础上进一步补充了中国原子能相关管理机构的职责,初步构建了以国务院核工业主管部门牵头多部门分工合作的原子能管理体系,并明确了相关领域的监管机构及其职责,补充了国务院核工业主管部门的职责。结合现行其他与机构设置相关的规定,《征求意见稿》内容确定并正式公布后,构成中国原子能管理体系的主要机构及职责如下:


1、国家国防科技工业局


是国务院核工业主管部门,由工业和信息化部管理,对外保留国家原子能机构、国家核事故应急办公室的牌子。主要职责包括:会同财政主管部门制定原子能开发科研专项具体管理办法;组织编制核燃料循环中长期发展专项规划;审批或核准核燃料循环设施建设项目(非重大项目);根据与国家能源局的进一步职责分工审批或核准核电站以外的其他核反应堆建设项目(非重大项目);会同有关部门制定核技术应用产业发展引导意见;会同国务院、中央军事委员会有关部门建立原子能国防应用任务完成情况考核制度;对有关部门在核定承担原子能国防应用任务的国有企业年度工资总额出具意见;会同有关部门制定调整并公布《核出口管制清单》;审查、办理核进口政府承诺事务,管理核进口涉及的保障监督等事项;负责除核电之外的核工业管理和对军用核设施实施核安全监管以及和平利用核能项目监督管理。


2、国家能源局

即国务院能源主管部门,在原子能管理体系内承担的主要职责包括:负责组织编制国家核电发展规划;对核电建设项目提出审核意见并经国务院投资主管部门审核后报国务院核准;根据与国家国防科技工业局的进一步职责分工审批或核准核电站以外的其他核反应堆建设项目(非重大项目)。


3、交通运输部

在原子能管理体系内,交通运输部负责会同有关部门建立健全核材料和放射性废物公路、海运、铁路联合运输体系,加强运输通道及装备体系建设,对放射性物品运输企业和运输过程实行严格监督和管理。


4、国家核安全局

即《征求意见稿》中规定的国务院核安全监督管理部门,其组成部分实际为环境保护部下设的核设施安全监管司、核电安全监管司、辐射源安全监管司,环境保护部对外保留国家核安全局的牌子。国家核安全局对核安全和辐射安全负有总体的监督管理职责,其中包括负责对涉及核电站、核安全设备、核技术利用项目及放射性废物处理、处置的安全和辐射环境保护工作的监督管理。


5、商务部

商务部在原子能管理体系内负责对核材料、核两用物项及相关技术、放射性同位素及其制品和放射源的进出口进行监管并签发相关进出口许可证。


6、核事故应急协调委员会

由国家国防科技工业局牵头,外交部、发展改革委、公安部、民政部、财政部、交通部、工业和信息化部、卫生部、国家环保部(含国家核安全局)、安全监管局等部门参加,负责组织协调全国核事故应急管理工作,对核事故应急实行分级管理。


二、核燃料循环体系


核燃料循环,是以反应堆为界,从放射性矿产(大多为铀矿)的勘探开采、加工精制直到乏燃料废物处置的一系列类似由“生”到“死”的工业过程,具体包括:放射性矿产资源勘查、开采冶炼、纯化转化、同位素分离、燃料元件制造、乏燃料后处理和放射性废物处理处置等环节。其中,核燃料在进入反应堆前的过程为核燃料循环前端,乏燃料从反应堆卸出后的处理和处置过程被称为核燃料循环后端。


《征求意见稿》对核燃料循环进行了原则性的规定,明确中国建立核燃料循环体系,坚持立足国内、适度开放的政策,保障核材料、核燃料供应,实行乏燃料进行循环利用,妥善处理处置放射性废物的国家政策。此外,国家鼓励社会资本投入核燃料循环产业,有效利用资本市场,逐步形成核燃料循环产业多元化投入机制。对于核燃料循环设施建设项目,《征求意见稿》明确审批或核准机关为国务院核工业主管部门,对于重大项目,审批或核准机关应当为国务院。


核燃料的生产活动,在2018年7月28日起施行的2018年版《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》中依然被列为禁止境外投资者进入的领域之一;对于境内投资者参与核燃料生产,目前中国核燃料有限企业是国内唯一的核燃料生产商、供应商、服务商,基本占据市场垄断地位。但是,在国家发改委、商务部于2018年6月30日发布、自2018年7月30日起施行的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》中删除了“核燃料、核材料、铀产品以及相关核技术的生产经营和进出口由具有资质的中央企业实行专营”的限定,此版《征求意见稿》中进一步明确:经国家批准的单位可从事核材料和核燃料生产活动。据此,《征求意见稿》内容确定并正式公布后有望打开核燃料的国内一家企业垄断局面。


针对核燃料循环前端的放射性矿产资源的勘探开采环节,根据《矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记有关事项的通知》等规定,开采放射性矿产的,应由国务院地质矿产主管部门审批并颁发采矿许可证。在环境保护方面,根据《中华人民共和国放射性污染防治法》,开发利用铀(钍)矿的单位,应当在申请领取采矿许可证前编制环境影响报告书,报国务院环境保护行政主管部门审查批准。开发利用伴生放射性矿的单位,应当在申请领取采矿许可证前编制环境影响报告书,报省级以上人民政府环境保护行政主管部门审查批准。《征求意见稿》进一步提出要求依法加强放射性矿产资源勘查、开采,合理确定放射性矿产资源与共生和伴生矿产资源的勘查和开发秩序,实行保护性开发。针对铀资源的储备,国家暂未正式出台相关规定,不过在国务院法制办于2016年9月19日发布并征求意见的《核电管理条例(送审稿)》中首次拟将天然铀的储备写入法律。根据《核电管理条例(送审稿)》第五十八条,国家逐步建立和完善核电天然铀战略储备,核电项目控股股东或者实际控制人应当建立核电天然铀商业储备。《征求意见稿》中再次确认国家建立天然铀储备制度。相关文件正式出台后,我国在天然铀储备方面将获得制度上的保障,但具体政策仍待主管机关制定。


核电运营成本是全成本,发电成本中除了燃料费、运维费、折旧费、财务费用等外,还包括了电站退役的处置费用和对乏燃料的后处理费用。针对核燃料循环后端过程中的核设施退役费用,《中华人民共和国放射性污染防治法》和《核安全法》中均原则性规定核设施营运单位应当预提核设施退役费用并列入投资概算、生产成本,专门用于核设施退役处置。具体办法待国务院财政部门、价格主管部门会同国务院核安全监督管理部门、核工业主管部门和能源主管部门等制定。《征求意见稿》进一步明确,核燃料循环设施承担非营利性活动的退役费用由中央财政承担。对于非营利性活动具体范围,仍待主管部门进行说明和说明。针对乏燃料的后处理费用,根据现行的《核电站乏燃料处理处置基金征收使用管理暂行办法》(财综〔2010〕58号),乏燃料处理处置基金按照核电厂已投入商业运行五年以上压水堆核电机组的实际上网销售电量征收,征收标准为0.026元/千瓦时。基金上缴之后,将由国家对核电站乏燃料的储存、运输、后处理等进行安排,核电站不再承担费用。《征求意见稿》中明确了核电站乏燃料处理处置基金的征收使用,按照国家的有关规定实行,具体办法待由国务院财政主管部门会同投资主管部门、核工业主管部门、能源主管部门制定。


三、原子能利用


《征求意见稿》明确提出国家鼓励和支撑核反应堆、核技术在工业、农业、国防、生物、医疗、环境保护等领域的应用。在核反应堆建设项目中,目前发展相对成熟的是核电站项目,《征求意见稿》进一步重申核电站项目由国家能源局提出审核意见并经国家发改委审核后报国务院核准。对于核电站之外的核反应堆建设项目,包括用于供热、制氢、海水淡化、生产放射性同位素的核反应堆项目,则首次提出由国务院核工业主管部门及能源主管部门依据职责分工审批或核准,重大建设项目报国务院审批或批准。但各部门如何划分职责以及哪些项目属于重大项目,《征求意见稿》及现行法律体系中尙不明确,待《征求意见稿》正式发布后相关部门及时颁布配套规定和细则予以确定。


值得关注的是《征求意见稿》计划以立法方式对核电实行保障性消纳政策。核电作为资产密集型行业,建设及运营成本高昂,只有保证足够的发电小时数及一定的电价才能保证核电站正常安全的运营。但是,随着我国电力体制市场化改革以及电力需求的下降,当前核电行业也逐渐出现停堆与降负荷运行的情况,面临消纳难题,此外通过电力市场交易的核电电价受当地需求及经济形势的影响,也远远低于国家制定的核电标杆上网电价。为解决核电消纳问题,国家发改委、国家能源局曾于2017年3月出台《保障核电安全消纳暂行办法》,确定了核电保障性消纳上网电量和在电价上给予保障外,更提出跨省区消纳,要求地方积极配合。《保障核电安全消纳暂行办法》规定,在市场条件允许情况下,省级政府电力主管部门按照国家规定的原则确定本地区核电机组优先发电权计划。


本次《征求意见稿》第二十八条第一款明确确认:“国家确立对核电实行保障性消纳政策”。如果该项规定能够通过立法,核电的电量及电价将在法律层面上得到保障。


四、核损害责任


中国现行的核损害责任规定,主要分布在《侵权责任法》、《核安全法》、1986年《国务院关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家核安全局、国务院核电领导小组的批复》(“44号批复”)及2007年《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(“64号批复”)中。其中,《侵权责任法》及《核安全法》只是对核损害责任进行了原则性规定,而44号批复及64号批复则是目前核损害责任制度中最重要且涉及面最广泛的规定,包含了国际核公约中的大多数基本要素,如核电站运营方的严格责任、赔偿责任上限、保险及其他财务保证安排、国家补贴及中国法院的排他管辖权等。


但是,44号批复及64号批复仅为国务院以回函方式发布的文件,不符合《立法法》及《行政法规制定程序条例》关于行政法规制定和发布程序的规定,虽然实践中普遍认为44号批复和64号批复和行政法规具有相同的效力,但在法律效力层级上44号批复及64号批复的性质并不明确,内容上有部分规定事项相同但具体规定内容不同等易导致适用混乱的问题。


据此,很难说中国目前已建立起系统的国家核损害责任制度,故理论及实务界一直寄希翼通过《原子能法》在法律层面上统一现有的核损害赔偿责任的规定,并进一步建立完善的国家核损害赔偿责任制度。遗憾的是,《征求意见稿》仅在第五十条规定“因核事故造成他人人身伤亡、财产损失或者环境损害的,依法给予赔偿”,实际依然依赖现行分散的核损害责任规定,并没有对现行核损害责任规定进行整合完善。


五、《征求意见稿》与《核安全法》的关系


从各国在处理核安全法和原子能法的关系问题的立法实践上看,各国总体上有三种立法模式:一是以加拿大与澳大利亚为代表的核安全法和原子能法并行的立法模式,共同构成核技术利用及核能安全的顶层设计;二是以美国、俄罗斯、英国为代表的单独原子能法立法模式,即法律法规的最高层级仅有原子能法一个法律,核安全及其他方面的法律以若干单行法的形式出现。该模式多见于核电发展较早的国家与地区;三是以法国和西班牙为代表的核安全法立法模式,即在核法领域只制定核安全法,并无所谓的“原子能法”。


中国《核安全法》的立法目的在于保障核安全,预防与应对核事故,安全利用核能,保护公众和从业人员的安全与健康,保护生态环境,促进经济社会可持续发展。《征求意见稿》则是为了规范和加强原子能研究、开发和利用活动,推进科技进步和产业提升,保障国家安全,促进国民经济和社会发展。从立法目的和内容判断,两法虽存在有限的交叉重合的内容,但在很大程度上还是将遵循上述第一种模式,即核安全法与原子能法互相独立(但不对立)、并行,构成统领中国涉核领域法律法规的顶层制度设计。


综上,《征求意见稿》从规范原子能研究、开发和利用的角度,在整合现有涉核领域法规的同时进一步完善了中国原子能管理体系、系统规定了核燃料循环体系并从立法层面鼓励原子能利用。此外,在原子能科学研究与技术开发及核进出口与国际合作方面等方面,《征求意见稿》也填补了中国现有立法中的一些空白。大家希翼《征求意见稿》在征求社会各界意见的基础上,进一步完善尤其是补充国家核损害责任制度的相关规定后早日正式颁布,与《核安全法》一起作为中国涉核领域两部基本法律,共同促进中国原子能事业健康、安全、可持续发展。

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