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PPP发展现状之三大背离

2016.04.27 刘世坚

周末加班之余,心血来潮地回顾了一下本周经历的项目,核电、地铁、海绵城市、综合管廊、学问体育、智能汽车、光伏发电,真是五花八门,应有尽有。基础设施领域的业务,这一两年确实是热起来了,特别是PPP,可谓万众瞩目,其实冷暖自知。前几天去参加一个PPP的投资回报研究课题讨论会,与会大咖们各抒己见,总的看来也是问题多于成就。以我之见,PPP在中国的发展已经到了又一个至关重要的时间节点。与很多人的看法不同,我始终认为,对于中国式PPP而言,技术层面的问题始终是次要的,PPP从业者们的聪明才智足以handle绝大多数的技术问题。真正要紧的,从来都是方向问题。方向不对,再努力的奔跑都是徒劳;方向正确,哪怕是大差不差,再多的失败都可以转化为最后的成功。由此,大家今天聊聊PPP发展之三大方向性背离。


PPP发展目标与手段的背离


大家一直强调此PPP非彼BOT,强调这一轮的PPP的发展目标,不仅仅在于解决融资难和地方债的表面问题,而且在于促进投融资机制改革,并推动政府治理方式的转型与升级。而反观大家实现这一目标的手段,除了国务院、发改委和财政部屡屡发文力挺,实际操盘PPP项目的地方政府、咨询顾问和投资人这几方的手段又如何呢?懂行的有,但是不多。先说咨询顾问,受限于低价竞争、成本控制、项目时间要求及自身综合实力,真正能花心思为特定项目量身定做PPP实施方案和项目协议,并有机会精雕细琢的能有几家?而且地方保护主义盛行一时,有些地方官员不但不愿意花钱请外脑,就算是不得不花的那么一点点咨询费,也总是想留给当地的师爷。至于投资人,诚心诚意地冲着二、三十年的项目运营利润去的又有几成?PPP的发展目标固然高大上,可是如果大家没有与之相匹配的实行者,或者付诸实施的手段不够科学,大干快上的结果多半会是一地鸡毛。


PPP政策导向与市场偏好的背离


PPP的政策导向其实比较清晰,或者说曾经清晰过一段时间,那就是吸引社会资本(特别是民间资本)投入公共及准公共产品及服务领域,以期在稳增长、调结构的同时,最大程度地化解地方债所可能导致的系统性风险。而在PPP项目实操过程当中,被现状牢牢束缚的市场做出了自己的反应,真正的大玩家没过多久就浮出水面。地方政府发自肺腑欢迎的投资人,不是PPP政策最初瞄准的民间资本,而是央企国企,他们才是本轮PPP的主力军。当然,受到市场偏好及地方政府的压力,与PPP有关的政策后续也出现摇摆,原本打算坚守的一些阵地也被放弃掉了。这能怪市场吗?我觉得不能,最起码不能全怪市场。只能说PPP政策的综合性太强,需要协调的东西太多。从2014年发展到今天这个局面,已经很不简单,但再往前走,百分之一百是深水区。倘若不能从政策层面更好地疏导市场,那么不仅难以真正化解地方债所可能带来的风险,而且还可能因为央企、国企及其背后的金融资源的广泛介入而出现迭加效应。不知道有没有机构在做相关投融资数据的统计和分析,个人觉得很有必要,且有相当程度的紧迫性。


传统政策法规体系与PPP项目创新需求的背离


这是个老槽点了,但一直没有过时,并且随着PPP模式在越来越大范围内的推广与落地,这个问题已经不出所料地成为PPP项目实践当中的一大痛点。融资、土地、二次招标、社会资本提前退出等等都是老生常谈了,项目实践当中虽有左右腾挪之术,但多属灰色地带的灰色操作,合规乃至合法层面的风险如影随形。为了达成交易,地方政府和投资人常常要求其财务及法律顾问就此进行“创新”,以最大限度地规避风险。略有不同的,是政府方更多关注资金到位、建设质量及运营绩效,而投资人更多关注项目增信及投资回报。在相关法律法规及政策没有调整到位之前,PPP项目的此类创新需求若要得到满足,幼稚一点是由政府方提供各种违规担保或承诺,以及一些根本无法落地的付费或补贴安排,貌似增信,其实是早晚失信;成熟一点的,则体现于经过各方博弈之后形成的复杂而精巧的交易结构,以切实反映和照顾包括政府方、建设方、财务及行业投资人的多重利益诉求,同时又能避免触碰法律及政策红线。当然,巧妇难为无米之炊,再高明的川菜厨子,如果不给他配备辣椒花椒麻椒泡椒和豆瓣,应该没人相信他能在不作弊的情况下做好本职工作,更不可能做出任何高大上的新派川菜。


以上谈到的三个背离,其本质在于宏观政策、游戏规则与项目实操三者之间的脱节。从某种角度看,市场从来都是最聪明、最有创造力的主体,对于任何政策和规则,无论其合理与否,市场总是能够做出当下最为合乎逻辑的选择。相比之下,政策关乎方向,规则关乎秩序,前者需要保持相对稳定,后者则需与时俱进。唯如此,市场里的各路玩家才能把他们的小聪明变成大智慧,在PPP领域完成去杠杆、降成本和补短板的工作,各取所需,各得其所。

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