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PPP实践之三大陷阱

2016.04.07 刘世坚

前些天连续参加了好几个PPP研讨会,感觉开会也不轻松,因为会议组织得好,会上的信息量实在是太大了,好多新东西、新角度、新思路,汹涌而来,令人目不暇接。今天略作小结,和大家分享。


一、西学东渐,也需因地制宜


PPP不是中国本土产物,大家当然需要向外人学习,这是毋庸置疑的道理。英国只是一个岛国,但却是一个了不起的国家。不是因为她曾经号称日不落帝国,而是因为她能够发明思想、创建理论,然后向外扩散与输出。PPP模式就是其中一例。大家学习英国的PFI,既要学习其先进的理念,也要了解其为了推行PFI而在政策法规层面所做的设计与努力;既要学习其成功的经验,也要了解其失败的案例和原因;既要学习其最初始的理论框架,也要了解其后续的自我否定与修正。知其然,并知其所以然,且不忘审视大家身处的土壤与环境,大家才能真正地消化和吸取西人智慧中最为合适合理、合乎时宜的养分,并有所选择地应用于大家的实践。


二、庙堂之高,立法以御天下


现在国内的PPP推广,用热火朝天已经不足以形容其火爆程度。去年国办发42号文出台时,大家说PPP已经获得“准国策”的地位,现在“准”字应该可以去掉了。未来数年,供给侧改革以及与之有关的政策,将持续统领这个国家的经济导向,而PPP,就是供给侧改革在公共及准公共产品与服务领域的先行先试,是中国经济政策的一面大旗。


大家说英国人总是想的太多、想得太细,而做得太慢,以至于大家一年做完的PPP项目,比他们一辈子做的都要多。那么反观自身,大家似乎恰恰是他们的反面。大家做了那么久、那么多的PPP项目,顶层设计却一直没有完成,特许经营与PPP之间的关系至今没有梳理清楚。但是,与之有关的争论虽然不绝于耳,却总也阻挡不住大家大踏步前进的热情与步伐。殊不知方向之重要,丝毫不亚于速度与效能。倘若大家的方向有误,跑得再快又有什么用?反之,如果大家愿意做好基础工作和顶层设计之后再出发,慢一点,稳一点,无论是对政府,还是社会资本,其实都是一件好事。


近日,PPP圈内也有专家对顶层设计发出不同声音,呼吁不要急于搞顶层设计,立法不可草率。从过往的经验与教训看,大家不能不说这样的呼声并非没有道理。脱离实际情况,不接地气、理想化或急就章式的立法当然是要全力避免的,但是当此PPP热潮席卷全国之际,因一噎之故而绝谷不食,显然不应成为庙堂优选。近期,国家发改委组织召开基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组第一次会议,和财政部、国务院法制办、住房城乡建设部、国土资源部、水利部、国资委等11个领导小组成员单位共同部署加快推进特许经营立法。国家发改委有关负责人就立法进展和下一步工作安排回答记者问时,也提出要立足操作实践,坚持问题导向,突出改革创新,这些都是正面、积极的信号,值得期待。


三、江湖之远,实干以见真知


很多人都把PPP形容成政府与社会资本之间的婚姻。我始终不能完全接受这种比喻,因为我始终不相信PPP里还有爱情。我倒是很喜欢另外一种由此衍生出来的说法,那就是不管怎样,政府和社会资本结婚以后,房间里想必会比婚前干净整洁那么一点点?


要想不限于此,要想让PPP在中国变得更加富有活力,真正发挥融资以外的各种高大上的效能,我认为只需避免三大陷阱。


其一,PPP不需要达成政府与社会资本之间相互爱慕的效果,而更需要建立双方之间权利与义务的平衡。政府侧重的应是社会效益,社会资本追求的应是合理回报,一个各取所需、可长可久的利益机制,才是PPP的核心本质。如果双方为了短暂的化学反应就变得如胶似漆,双方各自打的如意算盘,以现状而论,无非是政府冲着融资和GDP,企业冲着施工利润和固定回报。这是如假包换的短期利益诉求,与其说是LOVE,不如说是SEX。这是当前PPP实践的第一大陷阱。


其二,PPP的实践领域、合作模式及其回报机制,需要有三大后盾作为支撑。一是法律,二是市场经济,三是契约精神。大家想一想,大家缺的,是哪几个后盾?如果没有,或者说后盾不够坚实,PPP就容易误入歧途,沦为短期利益博弈的工具。这样的教训,大家不是没有,九十年代以来的大规模BOT/TOT/BT的实践,已经让很多社会资本心灰意冷,至今不敢重新入场。如果不能因势利导,如果放任自流,某些地域和领域的PPP项目不是不可能沦落为LIE,这是当前PPP实践的第二大陷阱。


其三,PPP不能固步自封,必须与时俱进,结合现有的宏观经济环境,以及适用领域、玩家及资金渠道多元化的现实情况,在理论和实践的基础上进行必要的创新,这既是项目实践所需,也是不可逆转的潮流。现在各地大规模建立所谓的PPP咨询机构库、专家库,但在咨询机构和专家遴选方面却多有地方保护主义色彩,以至于全国竟有上千家PPP咨询机构之多,可谓洋洋大观。我有幸拜读过一些新兴专业机构或专家的咨询成果,感觉就像在看尘封日久的录像带,熟悉,但不忍卒睹。只因其模仿痕迹过重,而屡屡置项目实际情况于不顾,实在是…… 大量PPP的项目协议文本就像Videotape,这是当前PPP实践的第三大陷阱。


各位,前进的道路上没有陷阱是不可能的,但是大家一定不要反复掉进自己挖过的坑里。为此,大家需要共同努力(握手)(握手)。

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